3.1 Considerazioni Preliminari

La Valutazione di Impatto Ambientale (VIA) è stata introdotta nell’ordinamento comunitario con la Direttiva n. 85/337/CEE e s.m.i. “Concernente la valutazione di impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati”, approvata dal Consiglio il 27 giugno 1985, e ora codificata nella Direttiva n. 2011/92/UE e s.m.i.

La VIA si può definire come un procedimento amministrativo finalizzato a valutare preventivamente gli effetti ambientali di opere di rilevante impatto. La VIA deve, infatti, intervenire precedentemente al rilascio delle autorizzazioni alla realizzazione delle opere, da individuare nelle opere civili e negli impianti industriali di rilevante impatto ambientale elencati negli Allegati I (da sottoporre a VIA obbligatoria) e II alla Direttiva n. 2011/92/UE (sottoposte a VIA quando gli Stati membri ritengono che le loro caratteristiche lo richiedano).

Tra i progetti sottoposti obbligatoriamente a VIA, che presentano certamente un impatto ambientale rilevante, secondo la Direttiva n. 2011/92/UE, vi sono i seguenti: raffinerie di petrolio greggio, centrali termoelettriche e nucleari, acciaierie, impianti chimici integrati, impianti di smaltimento o recupero di rifiuti, ferrovie e aeroporti, strade e autostrade, dighe, gasdotti e oleodotti, etc. La VIA valuta in modo integrato tutti gli impatti che derivano dalla realizzazione delle opere sull’ambiente (Direttiva n. 2011/92/UE, art. 3).

Nell’ordinamento nazionale, la Valutazione di Impatto Ambientale è disciplinata dal D.Lgs. n. 152/2006, Parte II, da ultimo modificata dal D.L. 2 marzo 2024, n. 19.

A differenza della VIA, la VAS ha ad oggetto, non i progetti, ma gli strumenti di pianificazione e programmazione.

In particolare, la VAS garantisce l’integrazione delle considerazioni ambientali nell’ambito della elaborazione e adozione dei piani e dei programmi che possono avere effetti significativi sull’ambiente, al fine di assicurare “un elevato livello di protezione dell’ambiente” e di “promuovere lo sviluppo sostenibile” (v. l’art. 1 della Direttiva n. 2001/42/CE “concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente”).

La VAS è stata introdotta nell’ordinamento comunitario dalla Direttiva n. 2001/42/CE, ed è attualmente disciplinata dal D.Lgs. n. 152/2006, Parte II.

Nel presente capitolo, vengono esaminati gli aspetti più rilevanti della normativa nazionale ed europea in materia di VIA e di VAS, prendendo in considerazione anche i connessi aspetti operativi e gli orientamenti giurisprudenziali su tali argomenti. Il par. 3.5, è, inoltre, dedicato agli aspetti più rilevanti della valutazione di incidenza, di cui al D.P.R. n. 357/1997, istituto che rientra, al pari di VIA e VAS, nell’ambito delle valutazioni ambientali preventive.

3.2 Normativa di riferimento

I riferimenti alla normativa che disciplina la Valutazione d’Impatto Ambientale (VIA) e la Valutazione Ambientale Strategica (VAS) sono riportati nella tabella seguente:

L’originaria Direttiva n. 85/337/CEE è stata successivamente modificata dalla Direttiva n. 97/11/CE (art. 4), dalla Direttiva n. 2003/35/CE ed è stata codificata dalla Direttiva n. 2011/92/UE. Modifiche rilevanti alla Direttiva n. 2011/92/UE sono state introdotte da ultimo dalla Direttiva n. 2014/52/UE, finalizzata alla semplificazione del procedimento di VIA e, inoltre, a migliorarne l’efficacia.

L’originaria Direttiva n. 85/337/CEE è stata recepita, per quanto riguarda le opere dell’Allegato I, dall’art. 6 della Legge n. 349 del 1986 e dai successivi D.P.C.M. n. 377/1988 integrato dal D.P.R. 11 febbraio 1998 e D.P.C.M. 27 dicembre 1988 modificato e integrato dal D.P.R. 2 settembre 1999, n. 348, relativi al procedimento di VIA di competenza statale, mentre, in recepimento dell’Allegato II è stato emanato il D.P.R. 12 aprile 1996, successivamente modificato dal D.P.C.M. 3 settembre 1999, dal D.P.C.M. 1 settembre 2000 e dal D.P.C.M. 7 marzo 2007.

In attuazione della Legge n. 308/2004 è stato emanato il D.Lgs. n. 152/2006 “Norme in materia ambientale”, che ha introdotto nuove disposizioni in materia di VIA (v. parte II del D.Lgs. n. 152/2006), abrogando le norme vigenti relative alla VIA statale (art. 6, Legge n. 349 del 1986) e regionale (D.P.R. 12 aprile 1996). L’entrata in vigore del D.Lgs. n. 152/2006 è stata successivamente prorogata al 31 gennaio 2007, dal D.L. n. 173/2006, conv. nella Legge n. 228/2006 e successivamente, al 31 luglio 2007, dal D.L. n. 300/2006 convertito nella Legge n. 17/2007.

Con il D.Lgs. n. 4/2008, la disciplina di cui al D.Lgs. n. 152/2006 è stata sostanzialmente modificata. Ulteriori modifiche al D.Lgs. n. 152/2006, parte II sono state apportate dal D.Lgs. n. 128/2010.

Con l’art. 14, Legge n. 114/2015, sono stati previsti, oltre ai principi e criteri direttivi di cui all’art. 1, comma 1, i seguenti principi e criteri direttivi per l’esercizio della delega al Governo per il recepimento della Direttiva n. 2014/52/UE:

• semplificazione, armonizzazione e razionalizzazione delle procedure di Valutazione di Impatto Ambientale anche ai fini del coordinamento della VIA con altri procedimenti in materia ambientale;

• rafforzamento della qualità della procedura di Valutazione di Impatto Ambientale, allineando tale procedura ai principi della regolamentazione intelligente (smart regulation) e della coerenza e delle sinergie con altre normative e politiche europee e nazionali;

• revisione e razionalizzazione del sistema sanzionatorio da adottare ai sensi della Direttiva n. 2014/52/UE, al fine di definire sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive e di consentire una maggiore efficacia nella prevenzione delle violazioni;

• destinazione dei proventi derivanti dalle sanzioni amministrative per finalità connesse al potenziamento delle attività di vigilanza, prevenzione e monitoraggio ambientale, alla verifica del rispetto delle condizioni previste nel procedimento di valutazione ambientale, nonché alla protezione sanitaria della popolazione in caso di incidenti o calamità naturali, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica” (art. 14).

Le disposizioni in materia di VIA di cui al D.Lgs. n. 152/2006 sono state riformulate con il D.Lgs. n. 104/2017, in attuazione della Legge n. 114/2015. Ulteriori modifiche alla disciplina in materia di VIA, finalizzate alla semplificazione del procedimento, sono state previste dal D.L. n. 76/2020, convertito dalla Legge n. 120/2020, dal D.L. n. 77/2021, convertito nella Legge n. 108/2021, dal D.L. n. 17/2022, convertito nella L. n. 34/2022, dal D.L. n. 50/2022, convertito nella L. n. 91/2022, dal D.L. 18 novembre 2022, n. 176, convertito nella L. n. 6/2023 e, da ultimo, dal D.L. 2 marzo 2024, n. 19.

Con il D.Lgs. n. 190/2002, in attuazione della Legge n. 443/2001 è stata introdotta la disciplina di VIA c.d. speciale, delle opere di interesse strategico. Le disposizioni di cui agli artt. 17 ss. del D.Lgs. n. 190/2002, in materia di VIA per le grandi opere, sono state riprodotte dagli artt. 182 ss. del D.Lgs. n 163/2006.

Con l’entrata in vigore del D.Lgs. n. 50/2016, sono state abrogate, tra l’altro, le norme relative alla VIA delle opere strategiche (art. 217, lett. e).

In base al D.Lgs. n. 50/2016, ai procedimenti avviati successivamente all’entrata in vigore dello stesso decreto legislativo, trovavano applicazione le disposizioni di cui al D.Lgs. n. 152/2006, Parte II in materia di VIA c.d. “ordinaria”.

Ai sensi dell’art. 216, comma 27, D.Lgs. n. 50/2016, le disposizioni della VIA speciale si applicavano ai procedimenti già avviati e per le varianti.

Con il D.Lgs. n. 36/2023, è stato abrogato il D.Lgs. n. 50/2016. In base all’art. 225, comma 11, D.Lgs. n. 36/2023, le procedure di VIA delle grandi opere avviate alla data di entrata in vigore del D.Lgs. n. 50/2016, in base alla disciplina di cui agli artt. 182, 183, 184 e 185, D.Lgs. n. 163/2006, “sono concluse in conformità alle disposizioni e alle attribuzioni di competenza vigenti all’epoca del predetto avvio. Le medesime procedure trovano applicazione anche per le varianti”.

3.3 Valutazione d’impatto ambientale (Via)

3.3.1 Introduzione alla normativa europea: principi ispiratori, definizioni, screening

La Direttiva n. 85/337/CEE (ora codificata nella Direttiva n. 2011/92/UE), che, come è stato rilevato sopra, ha introdotto la VIA nell’ordinamento comunitario, è stata notificata agli Stati membri il 3 luglio 1985. Gli Stati avrebbero dovuto recepire la Direttiva entro tre anni da tale data: 3 luglio 1988. Successivamente a tale termine, la Direttiva è divenuta direttamente applicabile negli ordinamenti interni, trattandosi di Direttiva self executing.

Com’è noto, tali Direttive, che presentano prescrizioni puntuali e specifiche, sono immediatamente applicabili nell’ordinamento interno quando sia scaduto il termine per il recepimento delle stesse e lo Stato si sia reso inadempiente a tale obbligo. Il principio della diretta applicabilità è, inoltre, riferibile alle sentenze interpretative della Corte di Giustizia.

GIURISPRUDENZA

La VIA si ispira ai principi europei e nazionali di prevenzione, in quanto finalizzata a evitare o limitare il prodursi degli effetti dannosi per l’ambiente dall’inizio (“prevenire è meglio che curare”) e di precauzione, secondo cui in caso di rischi di danni gravi e irreversibili per l’ambiente, l’autorità ha comunque il dovere di intervenire con misure adeguate purché non comportino costi eccessivi (art. 191 del Trattato sul Funzionamento dell’UE).

In base all’art. 2, comma 1, della Direttiva n. 2011/92/UE, gli Stati membri sono tenuti ad adottare le disposizioni necessarie affinché i progetti per i quali si prevede un impatto ambientale significativo siano sottoposti a VIA prima del rilascio dell’autorizzazione (principio di prevenzione).

Il riferimento implicito al principio di precauzione è contenuto nell’art. 3 della Direttiva, come modificato dalla Direttiva n. 2014/52/UE, che descrive l’oggetto della VIA, che consiste in un’analisi globale degli effetti “diretti e indiretti” che possono derivare dalla realizzazione di un progetto sui seguenti fattori:

• popolazione e salute umana;

• biodiversità, con particolare attenzione alle specie e agli habitat protetti in virtù della Direttiva n. 92/43/CEE e della Direttiva n. 2009/147/CE;

• territorio, suolo, acqua, aria e clima;

• beni materiali, patrimonio culturale, paesaggio;

• interazione tra i fattori di cui ai punti precedenti.

Pur non essendo certa la natura e l’entità effettiva degli impatti, con riferimento soprattutto a quelli indiretti e cumulativi delle opere, elencate negli Allegati I e II della Direttiva, l’Amministrazione competente è comunque tenuta, sulla base delle disposizioni della Direttiva n. 2011/92/UE, ad adottare misure precauzionali, al fine di eliminare o ridurre i danni all’ambiente.

La VIA si ispira, inoltre, al principio di integrazione, in base al quale le esigenze connesse con la tutela dell’ambiente devono essere integrate nella definizione e nell’attuazione delle politiche e azioni dell’Unione, “in particolare nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile” (art. 11 del Trattato sul Funzionamento dell’UE).

Di seguito si riportano le definizioni della Direttiva n. 2011/92/UE:

GIURISPRUDENZA

L’art. 2, comma 1, della Direttiva n. 2011/92/UE, come sostituito dalla Direttiva n. 2014/52/UE prevede: “gli Stati membri adottano le disposizioni necessarie affinché, prima del rilascio dell’autorizzazione, per i progetti per i quali si prevede un significativo impatto ambientale, in particolare per la loro natura, le loro dimensioni o la loro ubicazione, sia prevista un’autorizzazione e una valutazione del loro impatto sull’ambiente. Detti progetti sono definiti dall’art. 4”.

In base alla Direttiva n. 2011/92/UE, si distinguono i progetti da assoggettare obbligatoriamente alla Valutazione di Impatto Ambientale elencati nell’Allegato I, e i progetti, previsti nell’Allegato II, che sono sottoposti alla Valutazione di Impatto Ambientale, quando gli Stati membri ritengono che le loro caratteristiche lo richiedano, attraverso:

• o un esame del progetto caso per caso;

• o soglie o criteri fissati dallo Stato membro;

• o mediante l’applicazione di entrambe le procedure.

Nell’esame caso per caso e nella fissazione di soglie e criteri, lo Stato membro tiene conto dei criteri di selezione riportati nell’Allegato III. In particolare, tali criteri riguardano le caratteristiche dei progetti (con riferimento, tra l’altro, alle dimensioni e alla concezione dell’insieme del progetto, al cumulo con altri progetti esistenti e/o approvati, all’uso delle risorse naturali), la localizzazione dei progetti (deve essere considerata la sensibilità ambientale delle aree geografiche interessate dagli impatti ambientali dei progetti), la tipologia e le caratteristiche dell’impatto potenziale (con riferimento, tra l’altro, all’entità e all’estensione dell’impatto, alla natura dell’impatto e alla probabilità dell’impatto).

Con la Direttiva n. 2014/52/UE, è stata introdotta una sostanziale novità, in quanto è stato previsto che gli Stati membri possono fissare soglie o criteri per stabilire in quali casi non è necessario che i progetti siano oggetto di una verifica di assoggettabilità a VIA o di una VIA (art. 4, comma 3) e/o soglie o criteri per stabilire in quali casi i progetti elencati nell’Allegato II della Direttiva devono comunque essere sottoposti a VIA (art. 4, comma 3, seconda parte, Direttiva n. 2011/92/UE).

Ai fini dell’assoggettamento a verifica di assoggettabilità a VIA di un progetto, il proponente deve presentare le informazioni contenute nell’Allegato II.A. La determinazione dell’amministrazione competente deve essere resa non oltre novanta giorni, è motivata (art. 4, comma 5) e deve essere resa pubblica.

Secondo la Direttiva n. 2011/92/UE, è prevista una prima fase eventuale, che si svolge su richiesta del proponente, c.d. scoping. Nell’ambito di tale fase, le autorità competenti, sentito il parere delle amministrazioni interessate, di cui all’art. 6, comma 1, danno il proprio parere sul contenuto e il livello di dettaglio delle informazioni da fornire ai fini della VIA, nel rapporto di valutazione dell’impatto ambientale (art. 5, comma 2). Il procedimento viene avviato su istanza del proponente, che presenta all’autorità competente il rapporto di valutazione dell’impatto ambientale, che deve avere i contenuti indicati nell’Allegato IV (art. 5, comma 1). Se necessario, l’autorità competente richiede al proponente informazioni supplementari (art. 5, comma 3, lett. c). Ai sensi dell’art. 6, comma 2, viene consentito al pubblico interessato di partecipare al procedimento.

Le informazioni pertinenti devono essere accessibili elettronicamente al pubblico, almeno attraverso un portale centrale o punti di accesso facilmente accessibili, al livello amministrativo adeguato (art. 6, comma 5).

L’art. 7 disciplina il procedimento di VIA nelle ipotesi di impatti transfrontalieri, cioè quando la realizzazione di un progetto può avere effetti sul territorio di un altro Stato membro o quando un altro Stato membro che potrebbe essere coinvolto in modo significativo ne faccia richiesta.

Nella fase conclusiva del procedimento autorizzativo, vengono presi in considerazione gli esiti della procedura di VIA, sulla base delle informazioni rese dal committente, delle osservazioni del pubblico, dei pareri delle autorità competenti in materia ambientale e degli esiti delle consultazioni ai sensi dell’art. 7 (art. 8).

La Direttiva n. 2011/92/UE, come modificata dalla Direttiva n. 2014/52/UE, prevede che gli Stati membri, ove opportuno, introducono disposizioni nazionali di coordinamento tra il procedimento di VIA e altri procedimenti di valutazione ambientale, con riferimento, tra l’altro, alle Direttiva n. 92/43/CEE, 2009/147/CE o 2010/75/UE.

APPROFONDIMENTI

3.3.2 Disciplina nazionale in materia di VIA

Con il D.Lgs. n. 104/2017, che ha modificato il D.Lgs. n. 152/2006, Parte II, è stata introdotta una nuova definizione dell’oggetto della VIA, in linea con la Direttiva n. 2014/52/UE. Nell’ambito della VIA vengono presi in considerazione gli effetti significativi, diretti e indiretti, di un progetto sui seguenti fattori: “popolazione e salute umana; biodiversità, con particolare attenzione alle specie e agli habitat protetti in virtù della Direttiva n. 92/43/CEE e della Direttiva n. 2009/147/CE; territorio, suolo, acqua, aria e clima; beni materiali, patrimonio culturale, paesaggio; interazione tra i fattori sopra indicati” (art. 5, comma 1, lett. c), D.Lgs. n. 152/2006, come modificato dal D.Lgs. n. 104/2017).

Un’altra importante novità introdotta dal D.Lgs. n. 104/2017 consiste nella previsione in base alla quale negli impatti ambientali rientrano gli effetti della vulnerabilità del progetto a rischio di gravi incidenti o calamità relative al progetto stesso.

APPROFONDIMENTI

GIURISPRUDENZA

Tra le finalità principali della VIA rientra l’obiettivo di garantire “le condizioni per uno sviluppo sostenibile” (art. 4, comma 3) e di “proteggere la salute umana, contribuire con un migliore ambiente alla qualità della vita, provvedere al mantenimento delle specie e conservare la capacità di riproduzione degli ecosistemi in quanto risorse essenziali per la vita ...” (art. 4, comma 4, lett. b), D.Lgs. n. 152/2006, come modificato dal D.Lgs. n. 104/2017).

La VIA ha efficacia temporale non inferiore a cinque anni, definita nel provvedimento stesso, sulla base dei criteri previsti dall’art. 25, comma 5, D.Lgs. n. 152/2006. Una volta decorso il termine di efficacia della VIA, senza che il progetto sia stato realizzato, il procedimento di compatibilità ambientale deve essere reiterato, fatta salva la concessione di una proroga dell’autorità competente, su istanza del proponente.

In base all’art. 25, comma 5, D.Lgs. n. 152/2006, come modificato dal D.L. n. 50/2022, convertito nella L. n. 91/2022, all’istanza deve essere allegata una relazione esplicativa aggiornata contenente i riscontri in merito al contesto ambientale di riferimento e alle eventuali modifiche anche progettuali intervenute. Il provvedimento con il quale viene disposta la proroga contiene prescrizioni diverse e ulteriori rispetto a quelle già previste nel provvedimento originario di VIA soltanto nel caso in cui sia intervenuto un mutamento del contesto ambientale di riferimento.

Con il D.L. n. 19/2024, è stato da ultimo modificato l’art. 25, comma 5, D.Lgs. n. 152/2006. In particolare, in base alle modifiche introdotte al comma 5 dell’art. 25, nell’ipotesi in cui l’istanza di proroga è presentata almeno centoventi giorni prima della scadenza del termine di efficacia della VIA, “il medesimo provvedimento continua a essere efficace fino all’adozione, da parte dell’autorità competente, delle determinazioni relative alla concessione della proroga”. Con il D.L. n. 19/2024, sono state, inoltre, introdotte disposizioni riferite al procedimento per la concessione della proroga, volte alla semplificazione dello stesso procedimento. In particolare, l’art. 25, comma 5 (ultima parte), D.Lgs. n. 152/2006, prevede che l’autorità competente verifica la completezza della documentazione entro quindici giorni dalla presentazione dell’istanza; qualora la documentazione risulti incompleta, l’autorità competente assegna un termine non superiore a trenta giorni per la trasmissione di documentazione integrativa; nel caso in cui la documentazione non venga inviata nel termine, ovvero qualora la documentazione risulti ancora incompleta, a seguito di ulteriore verifica che deve essere svolta entro quindici giorni, “l’istanza si intende ritirata ed è fatto obbligo all’autorità competente di procedere all’archiviazione”.

GIURISPRUDENZA

Il provvedimento di VIA è definito (art. 5, comma 1, lett. o), come modificato dal D.Lgs. n. 104/2017) come “motivato, obbligatorio e vincolante”.

3.3.3 Autorità competenti. Riparto di funzioni tra Stato e Regioni

Autorità competenti in materia di VIA statale sono il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare (ora Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica), in collaborazione con il Ministero per i beni e le attività culturali e del turismo (ora Ministero della Cultura), ai sensi dell’art. 7-bis, comma 4, D.Lgs. n. 152/2006.

L’art. 7-bis, comma 5, D.Lgs. n. 152/2006 dispone che l’autorità competente in sede regionale è da individuare nella Pubblica amministrazione con compiti di tutela, protezione e valorizzazione ambientale, sulla base delle disposizioni delle leggi regionali o delle Province autonome in materia di VIA.

Sono assoggettati a VIA in sede statale i progetti di cui all’Allegato II (art. 7-bis, comma 2), mentre sono sottoposti a screening statale i progetti di cui all’Allegato II-bis. Con la Legge n. 120/2020 è stato introdotto il comma 2-bis all’art. 7-bis, successivamente sostituito dal D.L. n. 77/2021. In base alla nuova disposizione, le opere, gli impianti e le infrastrutture relativi alla realizzazione dei progetti strategici per la transizione energetica del Paese inclusi nel Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e nel Piano nazionale integrato per l’energia e il clima (PNIEC) come individuati nel nuovo allegato I-bis, e le opere ad essi connesse sono definiti come interventi di pubblica utilità, indifferibili e urgenti. Tali progetti, opere e infrastrutture sono sottoposti a VIA o a screening di competenza dello Stato qualora rientrino, rispettivamente, nelle categorie di opere previste dall’Allegato II o II-bis alla parte II del D.Lgs. n. 152/2006.

Rientrano nelle competenze regionali le procedure di VIA relative ai progetti di cui all’Allegato III, D.Lgs. n. 152/2006 e i procedimenti di screening delle opere di cui all’Allegato IV (art. 7-bis, comma 3, D.Lgs. n. 152/2006).

Con l’art. 7-bis, comma 6, D.Lgs. n. 152/2006, è stata introdotta una disposizione finalizzata a evitare conflitti di interessi tra l’autorità competente e quella proponente, nelle ipotesi di progetti presentati da Pubbliche amministrazioni. La norma in questione dispone, infatti, che “qualora nei procedimenti di VIA o di verifica di assoggettabilità a VIA l’autorità competente coincida con l’autorità proponente di un progetto, le autorità medesime provvedono a separare in maniera appropriata, nell’ambito della propria organizzazione delle competenze amministrative, le funzioni confliggenti in relazione all’assolvimento dei compiti derivanti dal presente Decreto”. Con la Legge n. 120/2020 è stato aggiunto l’ultimo periodo dell’art. 7-bis, comma 6, in base al quale le Amministrazioni competenti, oltre ad evitare l’insorgenza di situazioni che diano luogo a conflitti di interessi, segnalano ogni situazione di conflitto, “anche potenziale”, alle Autorità competenti in materia.

A norma dell’art. 7-bis, comma 7, le Regioni e le Province autonome sono tenute a svolgere i procedimenti di verifica di assoggettabilità a VIA e di VIA in conformità alle disposizioni di cui alla Parte II del D.Lgs. n. 152/2006 (artt. da 19 a 26 e da 27-bis a 29). Lo stesso comma precisa comunque che “il procedimento di VIA di competenza regionale si svolge con le modalità dell’art. 27-bis” (provvedimento autorizzatorio unico regionale).

L’art. 7-bis, comma 8, D.Lgs. n. 152/2006 demanda all’adozione di leggi regionali o provinciali o regolamenti l’organizzazione e le modalità di esercizio delle funzioni amministrative delle Regioni e delle Province autonome in materia di VIA. Il comma 8 prevede, inoltre, l’eventuale conferimento delle funzioni amministrative ad altri enti territoriali sub regionali (Province e Comuni), così come era già previsto in base a numerose leggi regionali precedenti all’entrata in vigore del D.Lgs. n. 104/2017.

Le Regioni possono comunque stabilire regole particolari e ulteriori per:

• la semplificazione dei procedimenti;

• le modalità della consultazione del pubblico e di tutti i soggetti pubblici potenzialmente interessati;

• il coordinamento dei provvedimenti e delle autorizzazioni di competenza regionale e locale, nonché per la destinazione alle finalità di cui all’art. 29, comma 8, dei proventi derivanti dall’applicazione delle sanzioni amministrative pecuniarie.

In base all’art. 7-bis, comma 8, D.Lgs. n. 152/2006, sono comunque da ritenere inderogabili i termini massimi previsti dagli artt. 19 (verifica di assoggettabilità a VIA) e 27-bis, D.Lgs. n. 152/2006 (provvedimento autorizzatorio unico regionale), a conferma della ratio del D.Lgs. n. 104/2017, volto a semplificare e velocizzare il procedimento di VIA. In tale ottica, l’art. 7-bis, comma 8, in quanto si riferisce ai termini massimi previsti dagli artt. 19 e 27-bis lascia alle Regioni la facoltà di fissare termini inferiori.

Con il D.Lgs. n. 104/2017 è stata, dunque, limitata la potestà legislativa regionale entro i confini della disciplina dell’organizzazione del procedimento e delle modalità di esercizio delle funzioni amministrative in materia di VIA. Nel previgente regime, introdotto dal D.Lgs. n. 4/2008 le Regioni avevano, inoltre, il potere di introdurre eventuali ulteriori modalità, rispetto a quelle previste dallo stesso Decreto legislativo, per l’individuazione di progetti da sottoporre a verifica di assoggettabilità a VIA o a VIA (art. 7, comma 7, D.Lgs. n. 4/2008). Le Regioni potevano, pertanto, assoggettare a screening o a VIA categorie di opere non sottoposte a tali procedure in base alle disposizioni statali di cui al D.Lgs. n. 152/2006.

GIURISPRUDENZA

Le Regioni sono tenute ad adeguare i propri ordinamenti alle disposizioni del D.Lgs. n. 104/2017 entro centoventi giorni dall’entrata in vigore dello stesso Decreto legislativo (art. 23, comma 4, D.Lgs. n. 104/2017). In caso di infruttuoso decorso di tale termine, in assenza di disposizioni regionali o provinciali vigenti idonee, si applicano i poteri sostitutivi di cui all’art. 117, comma 5, Cost., secondo quanto previsto dagli artt. 41 e 43, Legge n. 234/2012.

In base all’art. 117, comma 5, Cost. “Le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, nelle materie di loro competenza, partecipano alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari e provvedono all’attuazione e all’esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell’UE, nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato, che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza”.

Con il D.L. n. 77/2021, convertito nella Legge n. 108/2021, è stata introdotta un’importante novità (v. i commi 4-bis e 4-ter dell’art. 7-bis, D.Lgs. n. 152/2006). In particolare, tali disposizioni prevedono elementi di semplificazione dei procedimenti di VIA e di verifica di assoggettabilità a VIA, nei casi di opere caratterizzate da più elementi progettuali che corrispondono a diverse tipologie, rientranti in parte nella competenza statale e in parte in quella regionale. L’individuazione dell’autorità competente viene determinata dal Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica, a seguito di una comunicazione del proponente in formato elettronico, con la quale viene, tra l’altro, individuata la tipologia progettuale principale e le altre tipologie progettuali coinvolte.

3.3.4 Esclusioni dalla procedura di VIA o dalla procedura di verifica di assoggettabilità a VIA

L’art. 6, D.Lgs. n. 152/2006, prevede, ai commi 10 e 11, ipotesi di esclusione dagli obblighi previsti dal titolo III del D.Lgs. n. 152/2006.

In particolare, il comma 10 dell’art. 6 prevede l’esclusione da tali obblighi di progetti o di parti di essi avente come unico obiettivo la difesa nazionale o quale obiettivo unico la difesa dalle emergenze relative alla protezione civile. L’esclusione dalla VIA o dalla verifica di assoggettabilità a VIA viene disposta qualora il Ministro dell’ambiente, di concerto con il Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo (ora Ministro della cultura), a seguito di una valutazione caso per caso, ritenga che l’applicazione delle disposizioni del Titolo III del D.Lgs. n. 152/2006 possano pregiudicare i menzionati obiettivi.

Il comma 11 dell’art. 6 prevede, inoltre, che, fatta salva l’ipotesi delle consultazioni transfrontaliere, ai sensi dell’art. 32, D.Lgs. n. 152/2006, il Ministro dell’ambiente, previo parere del Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo, in casi eccezionali possa esentare in tutto o in parte un progetto dall’obbligo di assoggettamento a VIA o a verifica di assoggettabilità a VIA, nel caso in cui il rispetto di tali obblighi possa pregiudicare gli obiettivi del progetto, ma a condizione che vengano rispettati gli obiettivi delle norme europee e nazionali in materia.

In tale ipotesi, il Ministro:

• esamina se sia opportuna un’altra forma di valutazione;

• mette a disposizione del pubblico le informazioni relative a tale altra forma di valutazione e comunque all’esenzione e ai relativi motivi;

• informa la Commissione UE, prima del rilascio dell’autorizzazione dei motivi che giustificano l’esenzione.

3.3.5 Le opere necessarie per l’attuazione del Piano nazionale integrato per l’energia e il clima (PNIEC)

L’art. 7-bis, comma 2-bis, D.Lgs. n. 152/2006, introdotto con il D.L. n. 76/2020, convertito nella Legge n. 120/2020, è stato sostituito dal D.L. n. 77/2021.

Come è stato già evidenziato, in base alla nuova formulazione dell’art. 7-bis, comma 2-bis, D.Lgs. n. 152/2006, le opere, gli impianti e le infrastrutture necessari alla realizzazione dei progetti strategici per la transizione energetica del Paese, relativi al PNRR e al PNIEC, individuati nell’Allegato I-bis, alla parte II, e le opere ad essi connesse, sono interventi di pubblica utilità, indifferibili e urgenti.

Le opere di cui all’art. 7-bis, comma 2-bis, D.Lgs. n. 152/2006 costituiscono un sottoinsieme delle opere e dei progetti di cui al comma 2-bis, art. 8, D.Lgs. n. 152/2006 (progetti ricompresi nel PNRR, quelli finanziati a valere sul fondo complementare, progetti attuativi del PNIEC), con riferimento ai quali sono previste disposizioni derogatorie rispetto alla disciplina generale, di cui alla parte II del D.Lgs. n. 152/2006. In particolare, delle istruttorie tecniche si occupa una Commissione ad hoc: Commissione tecnica PNRR - PNIEC, di cui all’art. 8, comma 2-bis, D.Lgs. n. 152/2006. Quest’ultima esprime il proprio parere entro trenta giorni dalla conclusione della fase di consultazione di cui all’art. 24 “e comunque entro il termine di centotrenta giorni dalla data di pubblicazione della documentazione di cui all’articolo 23 predisponendo lo schema di provvedimento di VIA” (art. 25, comma 2-bis, D.Lgs. n. 152/2006).

Nei successivi trenta giorni, il direttore generale del Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica adotta il provvedimento di VIA, previa acquisizione del concerto del competente direttore generale del Ministero della cultura entro il termine di venti giorni.

In caso infruttuoso decorso del termine per la conclusione del procedimento da parte della Commissione tecnica PNRR - PNIEC, il titolare del potere sostitutivo, nominato in base all’art. 2, Legge n. 241/1990, acquisito il parere dell’ISPRA (nel caso in cui la Commissione di cui all’art. 8, comma 2-bis, D.Lgs. n. 152/2006 non si sia pronunciata), entro trenta giorni, rilascia il provvedimento nei successivi trenta giorni. In caso di inerzia nella conclusione del procedimento da parte del direttore generale del Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica o, nel rilascio del concerto, del direttore generale del Ministero della cultura, il titolare del potere sostitutivo provvede al rilascio degli atti di competenza nei successivi trenta giorni (art. 25, comma 2-quater, D.Lgs. n. 152/2006, aggiunto dalla Legge n. 108/2021).

L’art. 25, comma 2-ter, D.Lgs. n. 152/2006, introdotto dalla Legge n. 108/2021, prevede che nel caso in cui non siano rispettati i termini - sia per la predisposizione dello schema di provvedimento da parte della Commissione sia per la conclusione del procedimento - previsti dal comma 2-bis, il cinquanta per cento dei diritti di istruttoria di cui all’art. 33, D.Lgs. n. 152/2006 viene rimborsato al proponente.

3.3.6 Progetti sottoposti a VIA e a verifica di assoggettabilità

Sono soggetti a VIA obbligatoria i progetti elencati negli Allegati alla Parte II TUA: II (di competenza statale) e III (di competenza regionale).

GIURISPRUDENZA

3.3.7 La definizione del contenuto dello studio di impatto (c.d. scoping)

Il proponente ha facoltà di chiedere una consultazione all’autorità competente e alle amministrazioni competenti in materia ambientale, al fine di definire, come dispone l’art. 21, D.Lgs. n. 152/2006 (introdotto dal D.Lgs. n. 104/2017) “la portata delle informazioni, il relativo livello di dettaglio e le metodologie da adottare per la predisposizione dello studio di impatto ambientale”. A tale scopo, il proponente trasmette in formato elettronico all’autorità competente il progetto, definito dall’art. 5, comma 1, lett. g), lo studio preliminare ambientale, e una relazione nella quale viene chiarito il piano di lavoro per l’elaborazione dello studio di impatto ambientale, sulla base degli impatti ambientali previsti. Occorre evidenziare che con la Legge n. 120/2020 è mutata la definizione di “progetto”, ai sensi dell’art. 5, comma 1, lett. g). In base alla nuova definizione, ai fini dell’assoggettamento a VIA di un’opera, il proponente è tenuto a presentare il progetto di fattibilità tecnica ed economica, ai sensi dell’art. 23, commi 5 e 6, D.Lgs. n. 50/2016 o, se disponibile, il progetto definitivo, di cui all’art. 23, comma 7, D.Lgs. n. 50/2016. Si evidenzia, al riguardo, che il D.Lgs. n. 50/2016 è stato abrogato dal nuovo Codice Appalti: D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36, che ha previsto, all’art. 41, soltanto due livelli di progettazione: progetto di fattibilità tecnico-economica e progetto esecutivo.

La documentazione sopra menzionata viene messa a disposizione del pubblico, in quanto viene pubblicata (entro cinque giorni, come previsto dalla Legge n. 120/2020) sul sito web dell’autorità competente, che comunica contestualmente a tutte le amministrazioni e agli territoriali potenzialmente interessati l’avvenuta pubblicazione. Le modalità della pubblicazione devono essere tali da garantire la tutela della riservatezza di eventuali informazioni industriali e commerciali indicate dal proponente, “in conformità a quanto previsto dalla disciplina sull’accesso del pubblico all’informazione ambientale” (art. 21, comma 2, D.Lgs. n. 152/2006).

L’autorità competente, sulla base della documentazione trasmessa dal proponente e della consultazione con le amministrazioni indicate all’art. 21, comma 2, D.Lgs. n. 152/2006, esprime un parere “sulla portata e sul livello di dettaglio delle informazioni da includere nello studio di impatto ambientale” (art. 21, comma 3, D.Lgs. n. 152/2006). Con la Legge n. 120/2020, è stato abbreviato il termine previsto per il rilascio del menzionato parere da sessanta giorni a quarantacinque giorni dalla pubblicazione della documentazione nel sito web dell’Amministrazione. Il parere viene pubblicato sul sito web dell’autorità competente.

3.3.8 Il c.d. pre-screening

Con il D.Lgs. n. 104/2017, è stata introdotta una nuova fase procedimentale, avviata su richiesta del proponente, qualora non si prevedano potenziali impatti ambientali significativi e negativi con riferimento a modifiche, estensioni (ad esclusione delle ipotesi previste dall’art. 6, comma 7, lett. d), D.Lgs. n. 152/2006), o adeguamenti tecnici volti a migliorare il rendimento e le prestazioni ambientali dei progetti sottoposti a VIA o a verifica di assoggettabilità a VIA (art. 6, comma 9, D.Lgs. n. 152/2006).

In base all’art. 6, comma 9-bis, D.Lgs. n. 152/2006 (comma aggiunto dalla Legge n. 108/2021), il c.d. pre-screening si applica, nell’ambito dei progetti già autorizzati, a modifiche, estensioni e adeguamenti tecnici non sostanziali che non comportino impatti ambientali significativi e negativi.

L’autorità competente valuta entro trenta giorni se il progetto presentato deve essere sottoposto a VIA o alla procedura di verifica di assoggettabilità ovvero se deve essere escluso da tali procedure. L’esito della valutazione e la documentazione presentata dal proponente vengono pubblicati tempestivamente sul sito web dell’amministrazione competente.

Con Decreto direttoriale del Ministero, del 3 agosto 2017, n. 239, sono state approvate le liste di controllo ai fini dell’applicazione dell’art. 6, comma 9, D.Lgs. n. 152/2006.

Con altro Decreto ministeriale direttoriale, del 5 febbraio 2018, n. 48, il Ministero ha approvato le liste di controllo, per l’applicazione dell’art. 6, comma 9, D.Lgs. n. 152/2006, in relazione agli impianti eolici.

GIURISPRUDENZA

3.3.9 La verifica di assoggettabilità a VIA (c.d. screening)

Il procedimento di verifica di assoggettabilità a VIA (c.d. screening) ha ad oggetto i progetti e le modifiche sostanziali dei progetti indicati all’art. 6, comma 6, D.Lgs. n. 152/2006.

Spetta allo Stato la competenza in relazione alla verifica di assoggettabilità dei progetti di cui alle lett. a) e c), sopra riportate e in riferimento alle modifiche sostanziali dei progetti di propria competenza (lett. b).

Rientra nelle competenze regionali lo screening relativo alle opere di cui alle lett. d) e alle modifiche sostanziali dei progetti di competenza regionale (lett. b).

Alcuni progetti infrastrutturali e di impianti energetici, in precedenza rientranti nella competenza regionale, sono ora soggetti allo screening di competenza statale (Allegato II-bis), v. ad esempio:

• interporti, piattaforme intermodali e terminali intermodali;

• porti e impianti portuali marittimi, fluviali e lacuali;

• strade extraurbane secondarie di interesse statale;

• aeroporti (progetti non compresi nell’Allegato II);

• porti con funzione turistica o da diporto, quando lo specchio d’acqua è inferiore o uguale a 10 ettari, le aree esterne interessate non superano i 5 ettari e i moli sono di lunghezza inferiore o uguale a 500 m.

Nell’ambito del procedimento di verifica di assoggettabilità a VIA, l’amministrazione competente valuta se un determinato progetto, rientrante nelle categorie di opere a cui fa riferimento l’art. 6, comma 6, D.Lgs. n. 152/2006, presenti impatti ambientali significativi e negativi, tali da rendere necessario assoggettare a VIA il progetto stesso. Al fine di valutare se il progetto debba o meno essere sottoposto a VIA, l’autorità competente tiene conto dei criteri individuati nell’Allegato V, alla Parte II del D.Lgs. n. 152/2006 (caratteristiche dei progetti, localizzazione dei progetti, tipologie e caratteristiche dell’impatto potenziale).

A seguito delle modifiche introdotte dal D.Lgs. n. 104/2017, il procedimento di screening viene svolto sullo studio preliminare ambientale, trasmesso dal proponente all’autorità competente in formato elettronico - e predisposto in conformità con quanto previsto dall’Allegato IV-bis alla Parte II del D.Lgs. n. 152/2006 - insieme alla copia del contributo di cui all’art. 33, D.Lgs. n. 152/2006, relativo agli oneri istruttori che gravano sul proponente, con riferimento ai costi dell’istruttoria, del monitoraggio e del controllo.

Le tariffe di cui all’art. 33 sono state fissate con il Decreto n. 1 del 4 gennaio 2018, del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finanze (il Decreto si può consultare al seguente indirizzo web: http://www.va.minambiente.it/it-IT/DatiEStrumenti/Normativa). La tariffa per il procedimento di screening è pari al 0,25 per mille del valore dell’opera da realizzare e comunque nel limite massimo dell’importo di euro 10.000.

Le Regioni e le Province autonome possono stabilire proprie modalità di quantificazione e corresponsione degli oneri.

I termini del procedimento di verifica di assoggettabilità a VIA sono stati abbreviati dalla Legge n. 120/2020 e dalla Legge n. 108/2021.

In base all’art. 19, comma 1, D.Lgs. n. 152/2006, come modificato dalla Legge n. 120/2020, l’autorità competente, entro cinque giorni dalla ricezione dello studio preliminare ambientale, verifica la completezza e adeguatezza della documentazione e può richiedere chiarimenti e integrazioni al proponente. Quest’ultimo è tenuto a trasmettere quanto richiesto entro il termine perentorio di quindici giorni. Conseguentemente, nel caso in cui il proponente non trasmetta la documentazione e i chiarimenti richiesti nel termine menzionato, “la domanda si intende respinta ed è fatto obbligo all’autorità competente di procedere all’archiviazione”.

Lo studio preliminare ambientale viene pubblicato sul sito web dell’autorità competente contestualmente al ricevimento della documentazione, qualora sia stata ritenuta completa, o successivamente all’acquisizione di chiarimenti e integrazioni. La pubblicazione della documentazione presentata deve garantire comunque la tutela della riservatezza di eventuali informazioni industriali o commerciali, su indicazione del proponente, in coerenza con quanto viene previsto dal D.Lgs. n. 195/2005 in tema di accesso del pubblico all’informazione ambientale.

L’autorità competente è tenuta a comunicare contestualmente per via telematica l’avvenuta pubblicazione alle amministrazioni e agli enti territoriali potenzialmente interessati.

In base all’art. 19, comma 4, D.Lgs. n. 152/2006, come modificato dalla Legge n. 120/2020, e successivamente dalla Legge n. 108/2021, chiunque abbia interesse comunica le proprie osservazioni all’autorità competente entro e non oltre trenta giorni dalla pubblicazione dello studio preliminare ambientale. Le osservazioni che dovessero pervenire all’autorità competente oltre tale termine non dovrebbero essere prese in considerazione.

Il provvedimento di screening viene emanato entro i quarantacinque giorni successivi al termine previsto per la presentazione delle osservazioni (v. l’art. 19, comma 4, D.Lgs. n. 152/2006).

L’art. 19, comma 6, D.Lgs. n. 152/2006, prevede che, in casi eccezionali, relativi anche alla complessità del progetto, l’autorità competente possa prorogare, con provvedimento motivato, comunicato tempestivamente per iscritto al proponente, per una sola volta e per un periodo non superiore a venti giorni il termine per la conclusione del procedimento di verifica di assoggettabilità. Tale comunicazione viene pubblicata sul sito internet istituzionale dell’amministrazione competente. In base alla modifica introdotta dalla Legge n. 108/2021, nello stesso termine di venti giorni l’autorità competente può chiedere chiarimenti e integrazioni al proponente ai fini della non assoggettabilità del progetto a VIA. Se il proponente non trasmette la documentazione richiesta nel termine fissato - fatta salva la richiesta del proponente di sospensione dei termini - la domanda si intende respinta.

Il procedimento di screening si conclude con un provvedimento motivato; nell’ipotesi in cui l’autorità competente stabilisca che un progetto debba essere sottoposto a VIA, è tenuta a precisare i motivi principali in relazione ai criteri elencati nell’Allegato V.

In recepimento della Direttiva n. 2014/52/UE, l’art. 19, D.Lgs. n. 152/2006 prevede che, nel caso in cui l’autorità competente ritenga di non sottoporre a VIA il progetto, l’autorità stessa, specifica i motivi principali posti a fondamento dell’esclusione in relazione ai criteri dell’Allegato V. Inoltre, l’amministrazione, su richiesta del proponente e tenendo conto delle eventuali osservazioni del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo “specifica le condizioni ambientali necessarie per evitare o prevenire quelli che potrebbero altrimenti rappresentare impatti ambientali significativi e negativi”. In base alla modifica introdotta dalla Legge n. 108/2021, l’autorità competente si pronuncia sulla richiesta di condizioni ambientali nel termine di trenta giorni, “esclusa ogni ulteriore interlocuzione o proposta di modifica”.

GIURISPRUDENZA

Per i progetti elencati nell’Allegato II-bis e nell’Allegato IV alla Parte II del D.Lgs. n. 152/2006, la verifica di assoggettabilità a VIA viene svolta applicando i criteri di cui al D.M. del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare del 30 marzo 2015, “Linee guida per la verifica di assoggettabilità a valutazione di impatto ambientale dei progetti di competenza delle Regioni e Province autonome (Allegato IV alla Parte II del D.Lgs. n. 152/2006)”.

Il provvedimento di verifica di assoggettabilità a VIA, insieme alle relative motivazioni, viene pubblicato, nella versione integrale, sul sito web dell’autorità competente.

GIURISPRUDENZA

3.3.10 Il procedimento di VIA statale

➔ Avvio del procedimento

Il procedimento viene avviato con la presentazione della domanda all’autorità competente, cui deve essere allegato, tra l’altro, in formato elettronico, lo studio di impatto ambientale, il progetto di fattibilità tecnica ed economica dell’opera, definito dall’art. 23, commi 5 e 6, D.Lgs. n. 50/2016 (v. ora l’art. 41, D.Lgs. n. 36/2023), la sintesi non tecnica, le informazioni sugli eventuali impatti transfrontalieri del progetto, in base all’art. 32, copia dell’avviso al pubblico ai sensi dell’art. 24, comma 2, copia della ricevuta di pagamento degli oneri istruttori di cui all’art. 33, e i risultati della procedura di dibattito pubblico eventualmente svolta, in base all’art. 22, D.Lgs. n. 50/2016 (v. ora l’art. 40, D.Lgs. n. 36/2023), per i progetti di fattibilità relativi a grandi opere infrastrutturali e di architettura di rilevanza sociale, aventi impatto sull’ambiente, sulle città e sull’assetto del territorio (art. 23, comma 1, D.Lgs. n. 152/2006).

Con il D.L. n. 50/2022, convertito nella Legge n. 91/2022, sono state aggiunte le lett. g-bis) e g-ter) all’art. 23, comma 1. A seguito di tale modifica, all’istanza di VIA devono essere allegate anche la relazione paesaggistica prevista dal D.P.R. 12 dicembre 2005, o la relazione paesaggistica semplificata prevista dal D.P.R. 13 febbraio 2017, n. 31 e l’atto del competente sovrintendente del Ministero della cultura relativo alla verifica preventiva di interesse archeologico di cui all’art. 25 del D.Lgs. n. 50/2016. Tuttavia, in seguito, con il D.L. n. 13/2023, convertito nella Legge n. 41/2023, la lett. g-ter) dell’art. 23, comma 1, D.Lgs. n. 152/2006 è stata soppressa; pertanto, a seguito di tale modifica, l’atto di cui all’art. 25 del D.Lgs. n. 50/2016 (v. ora il D.Lgs. n. 36/2023) non deve più essere allegato all’istanza di VIA.

In base all’art. 23, comma 2, D.Lgs. n. 152/2006, il proponente è tenuto a trasmettere, oltre alla documentazione sopra menzionata, la valutazione di impatto sanitario predisposta secondo le linee guida adottate con Decreto del Ministro della salute, che si avvale dell’Istituto superiore di sanità, per i progetti relativi alle seguenti categorie di impianti: raffinerie di petrolio greggio (escluse le imprese che producono soltanto lubrificanti dal petrolio greggio), nonché impianti di gassificazione e di liquefazione di almeno 500 tonnellate al giorno di carbone o di scisti bituminosi, terminali di rigassificazione di gas naturale liquefatto e, inoltre, progetti delle centrali termoelettriche e altri impianti di combustione con potenza termica superiore a 300 MW, indicati al punto 2) dell’Allegato II alla Parte II del D.Lgs. n. 152/2006.

Ai sensi del comma 3 dell’art. 23 del D.Lgs. n. 152/2006 e s.m.i., l’autorità competente verifica, nel termine di quindici giorni, la completezza della documentazione, l’eventuale ricorrere di impatti transfrontalieri e l’avvenuto pagamento degli oneri istruttori, di cui all’art. 33, D.Lgs. n. 152/2006. Entro tale termine, tuttavia, deve anche richiedere integrazioni, nel caso in cui la documentazione presentata risulti incompleta, assegnando un termine non superiore a trenta giorni. Qualora entro il termine stabilito il proponente non depositi la documentazione, integrativa, ovvero qualora all’esito della verifica, da effettuarsi da parte dell’Autorità competente nel termine di quindici giorni, la documentazione risulti ancora incompleta, l’istanza si intende ritirata ed è fatto obbligo all’autorità competente di procedere all’archiviazione. I termini indicati nel comma 3 sono perentori.

GIURISPRUDENZA

Risulta opportuno evidenziare che in base all’art. 5, comma 1, lett. g), D.Lgs. n. 152/2006, nella versione previgente, introdotta dal D.Lgs. n. 104/2017, il progetto da sottoporre a VIA non era necessariamente il progetto di fattibilità tecnica ed economica, in quanto spettava all’autorità competente verificare, caso per caso, quale fosse il livello di progettazione da assoggettare a VIA, tenendo conto delle peculiarità delle opere o assicurando comunque che il livello di progettazione individuato consentisse la completa valutazione degli impatti ambientali conformemente a quanto definito in esito alla procedura di cui all’art. 20, nella versione previgente.

Pertanto, il livello progettuale da sottoporre a VIA veniva individuato dall’Amministrazione competente anche a seguito di un confronto con il proponente, che, infatti, aveva la facoltà di richiedere alla stessa Autorità competente, in qualsiasi momento, un confronto allo scopo di definire la portata delle informazioni “e il relativo livello di dettaglio degli elaborati progettuali necessari allo svolgimento del procedimento di VIA” (art. 20, comma 1, D.Lgs. n. 152/2006, introdotto dal D.Lgs. n. 104/2017; l’art. 20 è stato successivamente modificato dalla Legge n. 120/2020 e dalla Legge n. 108/2021).

Con la Legge n. 120/2020, l’art. 5, comma 1, lett. g), D.Lgs. n. 152/2006 è stato modificato. In base alla versione vigente della norma, viene sottoposto a VIA il progetto di fattibilità tecnica ed economica dell’opera, definito dall’art. 23, commi 5 e 6, D.Lgs. n. 50/2016 (v. ora l’art. 41, D.Lgs. n. 36/2023).

Lo studio di impatto ambientale viene redatto in conformità con quanto previsto nei decreti interministeriali previsti dall’art. 25, comma 4, D.Lgs. n. 104/2017. Con il D.Lgs. n. 104/2017 è stato, infatti, abrogato il D.P.C.M. 27 dicembre 1988, relativo ai contenuti dello studio di impatto ambientale.

Le linee guida recanti norme tecniche per la redazione dello studio di impatto ambientale (n. 28/2020) sono state predisposte dal Sistema nazionale prevenzione ambiente (SNPA) e pubblicate in data 8 maggio 2020.

La Legge n. 120/2020 ha previsto che entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della stessa legge, con uno o più decreti del Ministro dell’ambiente, di concerto con i Ministri per i beni e le attività culturali e per il turismo e della salute sono recepite le norme tecniche per la redazione degli studi di impatto ambientale predisposte dal SNPA, “anche ad integrazione dei contenuti degli Studi di impatto ambientale di cui all’allegato IV alla parte seconda del D.Lgs. 152/2006”.

GIURISPRUDENZA

APPROFONDIMENTI

GIURISPRUDENZA

L’Amministrazione competente valutata la completezza della documentazione presentata, ai sensi dell’art. 23, comma 3, D.Lgs. n. 152/2006, modificato dalla Legge n. 108/2021, pubblica immediatamente la stessa documentazione nel proprio sito web e comunica contestualmente per via telematica l’avvenuta pubblicazione del progetto a tutte le Amministrazioni e a tutti gli enti territoriali potenzialmente interessati e competenti ad esprimersi in merito alla realizzazione del progetto (art. 23, comma 4, D.Lgs. n. 152/2006). La pubblicazione nel sito della documentazione presentata deve garantire la tutela della riservatezza delle eventuali informazioni industriali o commerciali, che è onere del proponente indicare, conformemente a quanto prevede il D.Lgs. n. 195/2005 in tema di accesso del pubblico alle informazioni ambientali.

➔ La partecipazione del pubblico

L’art. 24, D.Lgs. n. 152/2006 disciplina la partecipazione del pubblico, fase di fondamentale importanza nell’ambito del procedimento di VIA. Alcuni dei termini già previsti dall’art. 24, D.Lgs. n. 152/2006 sono stati abbreviati con la Legge n. 120/2020.

L’art. 24, D.Lgs. n. 152/2006 stabilisce che della presentazione della domanda e della relativa documentazione deve essere data contestualmente informazione sul sito web dell’autorità competente. Tale pubblicazione “tiene luogo delle comunicazioni di cui agli artt. 7 e 8, commi 3 e 4, della Legge 7 agosto 1990, n. 241” (art. 24, comma 1, D.Lgs. n. 152/2006). Con la nuova norma, pertanto, non vi è più né l’obbligo che gravava sul proponente, ai sensi del previgente art. 24, relativo alla pubblicazione di annunci a mezzo stampa su un quotidiano a diffusione nazionale e uno a diffusione regionale, per ciascuna Regione interessata, con riferimento ai procedimenti di VIA statale, né l’obbligo di pubblicazione dell’annuncio su un quotidiano a diffusione regionale o provinciale, in relazione ai procedimenti di VIA di competenza regionale.

L’art. 5, comma 1, lett. u) e v), D.Lgs. n. 152/2006 ha previsto la distinzione tra “pubblico” e “pubblico interessato”, prevista dall’art 3, comma 1, della Direttiva n. 2003/35/CE. Al procedimento di VIA può partecipare il “pubblico interessato”, e cioè “il pubblico che subisce o può subire gli effetti delle procedure decisionali in materia ambientale o che ha un interesse in tali procedure” (art. 5, comma 1, lett. v)). Sono considerate come aventi interesse “le organizzazioni non governative che promuovono la protezione dell’ambiente e che soddisfano i requisiti previsti dalla normativa statale vigente, nonché le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative”.

Nella fase di partecipazione del pubblico, i soggetti che possono avere un interesse presentano le proprie osservazioni all’autorità competente in merito al progetto e allo studio di impatto ambientale, entro sessanta giorni dalla pubblicazione dell’avviso al pubblico sul sito web dell’autorità competente. Le osservazioni del pubblico devono essere considerate e valutate da parte dell’autorità competente in materia di VIA. Nello stesso termine sono acquisiti telematicamente i pareri delle amministrazioni e degli enti pubblici competenti.

Entro i quindici giorni successivi alla scadenza del termine previsto per l’invio delle osservazioni, il proponente può presentare all’autorità competente le proprie controdeduzioni in merito alle osservazioni pervenute.

Nel caso in cui, a seguito della consultazione del pubblico o della presentazione delle controdeduzioni da parte del proponente si renda necessaria la modifica o l’integrazione degli elaborati progettuali o della documentazione acquisita, la Commissione di cui all’art. 8, comma 1, D.Lgs. n. 152/2006, nei venti giorni successivi, per una sola volta, può “stabilire un termine non superiore ad ulteriori venti giorni, per la trasmissione, in formato elettronico, degli elaborati progettuali o della documentazione modificati o integrati” (art. 24, comma 4, D.Lgs. n. 152/2006). La Commissione può concedere discrezionalmente, per una sola volta, su richiesta del proponente, la sospensione dei termini per la presentazione della documentazione integrativa, per un periodo non superiore a sessanta giorni. Con la Legge n. 108/2021, è stata introdotta un’integrazione al comma 4, in base alla quale, nelle ipotesi di particolare complessità tecnica del progetto o delle indagini richieste, la Commissione può concedere la sospensione dei termini per la presentazione della documentazione integrativa per un periodo non superiore a centoventi giorni. L’art. 24, comma 4, D.Lgs. n. 152/2006 prevede, tuttavia, che, qualora il proponente non provveda a inviare la documentazione integrativa richiesta entro il termine previsto, “l’istanza si intende respinta ed è fatto obbligo alla Commissione di cui all’art. 8, comma 1 … di procedere all’archiviazione”.

L’amministrazione competente ricevuta la documentazione integrativa, la pubblica immediatamente sul proprio sito web e a mezzo di un avviso proprio, avvia una nuova fase di consultazione (art. 24, comma 5, D.Lgs. n. 152/2006). Nel termine di trenta giorni, il pubblico interessato può inviare osservazioni in merito alla documentazione presentata. Nello stesso termine, trasmettono i propri pareri le amministrazioni e gli enti pubblici territoriali potenzialmente interessati e competenti ad esprimersi sulla realizzazione del progetto.

L’art. 24, comma 5, D.Lgs. n. 152/2006 prevede, inoltre, che, nei dieci giorni successivi, il proponente “ha facoltà di presentare all’autorità competente le proprie controdeduzioni alle osservazioni e ai pareri pervenuti”.

L’amministrazione competente può imporre che la fase di consultazione del pubblico avvenga mediante un’inchiesta pubblica, ai sensi dell’art. 24-bis, D.Lgs. n. 152/2006, nel termine massimo di novanta giorni, con oneri a carico del proponente. L’inchiesta pubblica “si conclude con una relazione sui lavori svolti ed un giudizio sui risultati emersi, predisposti dall’autorità competente”. L’art. 24-bis, pur prevedendone i tempi massimi, non prevede le modalità di svolgimento dell’inchiesta pubblica.

L’amministrazione si esprime con decisione motivata sulla richiesta - formulata con specifico riferimento ai potenziali impatti ambientali del progetto e presentata entro quaranta giorni dalla pubblicazione dell’avviso al pubblico - di indizione di una inchiesta pubblica presentata dal Consiglio regionale della Regione territorialmente interessata o da un numero di consigli comunali che rappresentano almeno cinquantamila residenti nei territori interessati o un numero di associazioni ambientaliste riconosciute ai sensi dell’art. 18, Legge n. 349/1986, rappresentativo di almeno cinquantamila iscritti.

APPROFONDIMENTI

➔ Fase istruttoria

Competente in ordine alla fase istruttoria dei procedimenti di VIA di competenza statale è la Commissione tecnica di verifica dell’impatto ambientale VIA e VAS (v. l’art. 8, D.Lgs. n. 152/2006, modificato dal D.Lgs. n. 104/2017 e, da ultimo, dal D.L. 9 dicembre 2023, n. 181, convertito nella L. 2 febbraio 2024, n. 11), composta al massimo da settanta membri ed integrata, nei procedimenti per i quali sia riconosciuto un concorrente interesse regionale, da un esperto designato dalle Regioni e dalle Province autonome interessate. La Commissione, posta alle dipendenze funzionali del Ministero dell’ambiente, può avvalersi del Sistema nazionale a rete per la protezione dell’ambiente.

La VIA prende in considerazione tutti gli effetti di un’opera sull’ambiente, e quindi anche quelli derivanti dalla realizzazione differita di opere funzionalmente e strutturalmente connesse al progetto. La VIA, infatti, deve considerare, insieme agli effetti ambientali dell’opera da realizzare, anche gli impatti cumulativi e sinergici del progetto complessivo sul sistema ambientale.

Nell’ambito del procedimento di compatibilità ambientale, infatti, l’autorità competente deve valutare la “capacità di carico” sopportabile del sito dove è prevista la localizzazione dell’opera.

GIURISPRUDENZA

La Valutazione di Impatto Ambientale ha ad oggetto un’opera “nella sua interezza”, mentre è da considerare illegittimo il frazionamento del progetto che ha come conseguenza l’esclusione dell’opera stessa dalla VIA.

GIURISPRUDENZA

Non vi è violazione della Direttiva n. 2011/92/UE quando siano sottoposte a VIA autonoma due opere che hanno funzioni diverse, anche se collegate teleologicamente.

GIURISPRUDENZA

Come è stato già rilevato, con il D.Lgs. n. 104/2017 è stato abrogato l’art. 3 del D.P.C.M. 27 dicembre 1988, in base al quale la procedura di compatibilità ambientale era svincolata dagli strumenti di pianificazione e di programmazione (quali gli strumenti urbanistici, il piano dei trasporti, il piano energetico ecc.), nell’ambito dei quali l’opera si inserisce.

Pur essendo intervenuta l’abrogazione del menzionato D.P.C.M. 27 dicembre 1988, deve ritenersi che la VIA non sia vincolata agli strumenti di pianificazione e programmazione, in quanto tale procedura è finalizzata a valutare gli impatti di un progetto sull’ambiente. Di conseguenza, l’Amministrazione competente ha la discrezionalità di valutare ambientalmente compatibili progetti sia in mancanza degli strumenti di pianificazione e di programmazione, sia nelle ipotesi in cui tali progetti siano in contrasto con i piani e i programmi.

GIURISPRUDENZA

➔ Fase decisoria

L’art. 25, comma 1, D.Lgs. n. 152/2006 prevede che l’autorità competente acquisisce e valuta, tra l’altro, la documentazione presentata, le osservazioni del pubblico e i pareri delle amministrazioni e degli enti territoriali potenzialmente interessati e comunque competenti a esprimersi, ai sensi degli artt. 24 e 32 (VIA transfrontaliera). Qualora tali pareri esprimano valutazioni negative o di dissenso sul progetto o qualora non siano resi nei termini previsti, l’autorità competente procede comunque alla valutazione (art. 25, comma 1, D.Lgs. n. 152/2006). L’art. 25, comma 1, D.Lgs. n. 152/2006 prevede, pertanto, una deroga al principio di cui agli artt. 16 e 17, Legge n. 241/1990, secondo cui con riferimento ai pareri e alle valutazioni tecniche delle amministrazioni competenti in materia ambientale, in caso di infruttuoso decorso del termine, non si forma il silenzio assenso.

Con riferimento alla VIA statale, l’art. 25, comma 2, D.Lgs. n. 152/2006, modificato dal D.L. n. 77/2021, stabilisce che l’Autorità competente, cioè la Direzione Generale competente del Ministero, nel termine di sessanta giorni dalla conclusione della fase di consultazione, a meno che non disponga una proroga, adotta il provvedimento di VIA, previa acquisizione del concerto del competente direttore generale del Ministero della cultura nel termine di trenta giorni. In base alla versione precedente dell’art. 25, comma 2, D.Lgs. n. 152/2006, il provvedimento di VIA veniva adottato dal Ministro dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto con il Ministro per i beni e le attività culturali.

In base all’art. 25, comma 2-quater, D.Lgs. n. 152/2006, introdotto dal D.L. n. 77/2021, nei casi di inerzia nella conclusione del procedimento da parte della Commissione di verifica dell’impatto ambientale VIA e VAS, il titolare del potere sostitutivo, acquisito, nel caso in cui la Commissione non si sia pronunciata, il parere dell’ISPRA nel termine di trenta giorni, provvede all’adozione dell’atto omesso entro i successivi trenta giorni. Il titolare del potere sostitutivo provvede, inoltre, nei successivi trenta giorni, al rilascio del provvedimento finale, nel caso di inerzia del Direttore Generale del Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica o del Direttore Generale del Ministero della cultura, nel rilascio del concerto.

Il provvedimento di VIA, che “contiene le motivazioni e le considerazioni su cui si fonda la decisione dell’Autorità competente” viene immediatamente pubblicato sul sito web della stessa Autorità (art. 25, commi 3 e 5, D.Lgs. n. 152/2006).

Il provvedimento di VIA contiene, inoltre, le “eventuali e motivate” condizioni ambientali (dette anche prescrizioni), di natura vincolante (art. 5, comma 1, lett. o-quater, D.Lgs. n. 152/2006) con le quali vengono fissati:

• i requisiti di realizzazione, esercizio e dismissione del progetto e quelli previsti nei casi di eventuali malfunzionamenti;

• le linee di indirizzo da seguire nelle successive fasi di sviluppo progettuale delle opere per garantire l’applicazione di criteri ambientali atti a contenere e limitare gli impatti ambientali significativi e negativi o incrementare le prestazioni ambientali del progetto;

• le condizioni finalizzate ad evitare, ridurre, e se possibile, compensare gli impatti ambientali significativi e negativi;

• le misure per il monitoraggio degli impatti ambientali significativi e negativi, anche sulla base del piano di monitoraggio presentato dal proponente, ai sensi dell’art. 22, comma 3, lett. e), D.Lgs. n. 152/2006 (v. art. 25, comma 4, D.Lgs. n. 152/2006).

Il provvedimento di VIA è sempre integrato nell’autorizzazione e in ogni altro titolo abilitativo alla realizzazione dei progetti sottoposti a VIA (art. 26, comma 1, D.Lgs. n. 152/2006).

GIURISPRUDENZA

Il provvedimento di VIA, rilasciato ai sensi degli artt. 23 e ss., è comunque un provvedimento autonomo (e autonomamente impugnabile) sia rispetto all’autorizzazione finale sia rispetto all’AIA (v. par. 3.3.21).

Con il D.Lgs. n. 104/2017 è stato abrogato l’art. 26, comma 4, D.Lgs. n. 152/2006, che prevedeva che il provvedimento di Valutazione di Impatto Ambientale “sostituisce o coordina tutte le autorizzazioni, intese, concessioni, licenze, pareri, nulla osta e assensi comunque denominati in materia ambientale, necessari per la realizzazione e l’esercizio dell’opera o dell’impianto”.

Tutti i termini del procedimento di VIA si considerano perentori ai sensi e per gli effetti di cui agli artt. 2, commi da 9 a 9-quater, e 2-bis, Legge n. 241/1990 (v. par. 3.3.16).

Nell’ipotesi di VIA statale, il proponente ha la possibilità di chiedere il rilascio del provvedimento di VIA ai sensi degli artt. 23 ss., D.Lgs. n. 152/2006 o, in alternativa, può chiedere che il provvedimento di VIA venga rilasciato nell’ambito di un provvedimento unico (art. 27, comma 1, D.Lgs. n. 152/2006), v. par. 3.3.11 ss.

GIURISPRUDENZA

APPROFONDIMENTI

In base al comma 10-bis, art. 6, D.Lgs. n. 152/2006, introdotto dal D.L. n. 77/2021, non trova applicazione il preavviso di rigetto di cui all’art. 10-bis, Legge n. 241/1990 ai procedimenti di verifica di assoggettabilità a VIA, di VIA, e di valutazione preliminare, ai sensi dell’art. 6, comma 9, D.Lgs. n. 152/2006 nonché per i procedimenti di cui all’art. 28, D.Lgs. n. 152/2006.

3.3.11 Il provvedimento unico ambientale

In base all’art. 27, comma 1, D.Lgs. n. 152/2006, nella versione introdotta dal D.Lgs. n. 104/2017, il provvedimento unico ambientale (PUA) di competenza statale ricomprendeva, oltre alla VIA, ogni autorizzazione, intesa, parere, concerto, nulla osta o atti di assenso in materia ambientale.

Con la modifica introdotta dal D.L. n. 77/2021, l’oggetto del provvedimento unico ambientale è stato limitato alle sole autorizzazioni elencate al comma 2.

Ai fini dell’avvio del procedimento unico in materia ambientale, il proponente deve presentare istanza di VIA insieme alla documentazione e agli elaborati progettuali previsti dalle disposizioni di settore con riferimento agli ulteriori provvedimenti di cui si chiede il rilascio (art. 27, comma 1, D.Lgs. n. 152/2006). L’avviso al pubblico deve fare riferimento alle autorizzazioni ambientali previste al comma 2 dell’art. 27, D.Lgs. n. 152/2006.

Nel termine di dieci giorni dalla presentazione dell’istanza di VIA, l’autorità competente verifica l’eventuale ricorrere di impatti transfrontalieri e l’avvenuto pagamento degli oneri istruttori, di cui all’art. 33, D.Lgs. n. 152/2006, e provvede alla comunicazione per via telematica a tutte le amministrazioni ed enti potenzialmente interessati e comunque competenti al rilascio delle autorizzazioni ambientali di cui al comma 2, richieste dal proponente, circa l’avvenuta pubblicazione della documentazione nel proprio sito web, con modalità tali da garantire la tutela della riservatezza di eventuali informazioni industriali o commerciali indicate dal proponente.

Nei trenta giorni successivi alla pubblicazione della documentazione, l’autorità competente e le amministrazioni interessate e comunque competenti in materia ambientale verificano l’adeguatezza e la completezza della documentazione e fissano, se ritenuto necessario, un termine perentorio non superiore a trenta giorni per l’invio di integrazioni. Dalla formulazione letterale della disposizione in questione (art. 27, comma 5), che definisce il termine per l’invio delle integrazioni come perentorio, si evince che il mancato invio delle integrazioni da parte del proponente, nel termine previsto, abbia analoga conseguenza a quella prevista dall’art. 23, comma 3, D.Lgs. n. 152/2006 con riferimento al procedimento di VIA statale: comporta la sostanziale rinuncia da parte del proponente con obbligo dell’amministrazione competente di archiviare il procedimento.

La documentazione presentata dal proponente viene messa a disposizione del pubblico, e viene pubblicato da parte dell’autorità competente l’avviso al pubblico sul sito web della stessa autorità. Della pubblicazione è data notizia, inoltre, nell’albo pretorio informatico delle amministrazioni comunali territorialmente interessate. Tale pubblicità, ai sensi dell’art. 27, comma 6, tiene luogo delle comunicazioni di avvio del procedimento di cui agli artt. 7 e 8, commi 3 e 4, Legge n. 241/1990. Entro sessanta giorni dalla pubblicazione della documentazione nel proprio sito web, il pubblico interessato può presentare osservazioni relative alla VIA, all’AIA e alla valutazione di incidenza ambientale (VINCA) nonché agli altri titoli autorizzativi ambientali.

L’autorità competente, nei quindici giorni successivi, può chiedere integrazioni al proponente, “anche sulla base di quanto indicato dalla competente Direzione Generale del Ministero della Cultura”, assegnando allo stesso un termine non superiore a quindici giorni (art. 27, comma 7, D.Lgs. n. 152/2006). Si ritiene che, pur non essendo stato specificato dall’art. 27, comma 7, tali integrazioni potranno riguardare la VIA, ma anche le altre autorizzazioni ambientali, sulla base delle richieste formulate dalle amministrazioni interessate all’amministrazione competente. L’amministrazione competente può discrezionalmente concedere, per una sola volta, su richiesta del proponente, la sospensione dei termini per la presentazione della documentazione integrativa, per un periodo non superiore a novanta giorni.

L’art. 27, comma 7, D.Lgs. n. 152/2006 prevede, tuttavia, che, qualora il proponente non provveda a inviare la documentazione integrativa richiesta entro il termine previsto, “l’istanza si intende ritirata ed è fatto obbligo all’autorità competente di procedere all’archiviazione”.

Le integrazioni trasmesse vengono pubblicate immediatamente sul sito internet istituzionale da parte dell’autorità competente, che chiede al proponente di trasmettere un nuovo avviso al pubblico, che viene pubblicato sul sito internet dell’autorità competente. Il pubblico interessato può presentare osservazioni in relazione alla documentazione integrativa nel termine di trenta giorni.

Entro quindici giorni dalla conclusione della fase di partecipazione del pubblico (art. 27, comma 6, D.Lgs. n. 152/2006), l’amministrazione competente convoca una conferenza di servizi decisoria in modalità sincrona (art. 14-ter, Legge n. 241/1990), alla quale partecipano le amministrazioni competenti e interessate in relazione al rilascio della VIA e degli altri titoli abilitativi richiesti.

Contestualmente può chiedere integrazioni al proponente, anche sulla base di quanto indicato dalla competente direzione generale del Ministero della cultura (modifica introdotta dal D.Lgs. n. 50/2022, convertito nella Legge n. 91/2022), assegnando allo stesso un termine non superiore a quindici giorni. Si ritiene che, pur non essendo stato specificato dall’art. 27, comma 7, tali integrazioni potranno riguardare la VIA, ma anche le altre autorizzazioni ambientali, sulla base delle richieste formulate dalle amministrazioni interessate all’amministrazione competente. L’amministrazione competente può discrezionalmente concedere, per una sola volta, su richiesta del proponente, la sospensione dei termini per la presentazione della documentazione integrativa, per un periodo non superiore a novanta giorni.

Qualora il proponente non provveda a inviare la documentazione integrativa richiesta entro il termine previsto, “l’istanza si intende ritirata ed è fatto obbligo all’autorità competente di procedere all’archiviazione” (art. 27, comma 7, D.Lgs. n. 152/2006).

Le integrazioni trasmesse vengono pubblicate immediatamente sul sito internet istituzionale da parte dell’autorità competente, che chiede al proponente di presentare un nuovo avviso al pubblico. Il pubblico interessato può presentare osservazioni in relazione alla documentazione integrativa nel termine di trenta giorni.

La determinazione motivata di conclusione della conferenza di servizi costituisce il provvedimento unico in materia ambientale, che reca espressa indicazione della VIA, rilasciata dal Ministro dell’ambiente, di concerto con il Ministro per la cultura, ed elenca i titoli abilitativi compresi dallo stesso provvedimento (art. 27, comma 8, D.Lgs. n. 152/2006).

La decisione di rilasciare i titoli abilitativi richiesti “è assunta sulla base del provvedimento di VIA” (art. 27, comma 8, D.Lgs. n. 152/2006).

Tutti i termini del procedimento di VIA si considerano perentori ai sensi e per gli effetti di cui agli artt. 2, commi da 9 a 9-quater, e 2-bis, Legge n. 241/1990 (v. il par. 3.3.16).

Le condizioni e le misure complementari relative all’Autorizzazione Integrata Ambientale e alle altre autorizzazioni di settore in materia ambientale sono rinnovate e riesaminate, controllate e sanzionate secondo le disposizioni normative in materia. Per quanto riguarda l’AIA cfr. gli artt. 29-octies, 29-decies e 29-quattordecies, D.Lgs. n. 152/2006.

GIURISPRUDENZA

3.3.12 Monitoraggio e controllo

Il monitoraggio dell’attuazione delle condizioni dei provvedimenti di compatibilità ambientale e dei provvedimenti di verifica di assoggettabilità a VIA spetta all’autorità competente, “al fine di identificare tempestivamente gli impatti ambientali significativi e negativi imprevisti e di adottare le opportune misure correttive” (art. 28, comma 1, D.Lgs. n. 152/2006). In sede statale, il monitoraggio è di competenza del Ministero dell’ambiente, in collaborazione con il Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, per i profili di competenza.

Ai fini della verifica dell’attuazione delle condizioni dei provvedimenti di VIA o di screening, l’autorità competente può avvalersi, tramite protocolli di intesa, del Sistema nazionale a rete per la protezione dell’ambiente (Legge n. 132/2016), dell’Istituto superiore di sanità, con riferimento ai profili relativi alla salute pubblica o di altri soggetti pubblici. Nei casi di progetti di competenza statale di particolare complessità e che risultino, inoltre, rilevanti sotto il profilo dell’ubicazione e delle dimensioni delle opere o degli interventi, l’autorità competente, al fine di assicurare un supporto alle attività di verifica, può istituire, sentito il proponente e con oneri a carico di quest’ultimo, osservatori ambientali volti a garantire trasparenza e diffusione delle informazioni relative alle verifiche di ottemperanza. Come è stato previsto dalla Legge n. 120/2020, che ha modificato l’art. 28, D.Lgs. n. 152/2006, le modalità di funzionamento degli osservatori ambientali sono definite dal D.M. 13 agosto 2020, n. 175, entrato in vigore il 7 ottobre 2020.

Con il D.Lgs. n. 104/2017 è stato disciplinato il procedimento di verifica dell’ottemperanza delle condizioni della VIA e della verifica di assoggettabilità a VIA. Già in precedenza, tuttavia, nella prassi, le amministrazioni competenti svolgevano il procedimento di verifica di ottemperanza delle prescrizioni dei provvedimenti in questione, condizionando, di fatto, l’avvio della realizzazione dei progetti all’esito di tale verifica.

Ai fini della verifica dell’ottemperanza delle condizioni ambientali, in base all’art. 28, del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, come riformulato, il proponente invia in formato elettronico la documentazione necessaria all’autorità competente o al soggetto indicato eventualmente per la verifica, nei tempi e secondo le modalità di attuazione previste dal provvedimento di compatibilità ambientale o di verifica di assoggettabilità a VIA. L’attività di verifica si conclude entro trenta giorni dalla presentazione della documentazione da parte del proponente.

Nel caso in cui i soggetti pubblici individuati dall’autorità competente, ai fini della verifica di ottemperanza (come previsto dall’art. 28, comma 2, D.Lgs. n. 152/2006), non concludano le attività di verifica nel termine di trenta giorni, l’autorità competente provvede direttamente alla verifica. In base all’art. 28, comma 4, D.Lgs. n. 152/2006, modificato dalla Legge n. 41/2023, “Conversione in legge, con modificazioni, del decreto legge 24 febbraio 2023, n. 13, recante disposizioni urgenti per l’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e del Piano nazionale degli investimenti complementari al PNRR (PNC), nonché per l’attuazione delle politiche di coesione e della politica agricola comune. Disposizioni concernenti l’esercizio di deleghe legislative” qualora i soggetti individuati per la verifica di ottemperanza ai sensi del comma 2 non provvedano nel termine previsto dal comma 3, le attività di verifica sono svolte direttamente dall’autorità competente “che deve esprimersi entro il termine di novanta giorni. In caso di inerzia da parte dell’autorità competente, allo svolgimento delle attività di verifica provvede il titolare del potere sostitutivo nominato ai sensi dell’articolo 2 della legge 7 agosto 1990, n. 241”.

L’art. 28, comma 5, prevede che, nel caso di verifica di ottemperanza con esito negativo, l’autorità competente diffida il proponente ad adempiere entro termine congruo, “trascorso il quale si applicano le sanzioni di cui all’art. 29”.

All’esito dell’attività di verifica o successivamente al rilascio dell’autorizzazione del progetto, l’autorità competente, nelle ipotesi in cui dall’esecuzione dei lavori di costruzione o dall’esercizio dell’opera, emergano impatti negativi “imprevisti, ulteriori o diversi ovvero di entità significativamente superiore” rispetto a quelli valutati nell’ambito del procedimento, non derivanti dal mancato rispetto delle condizioni ambientali, “acquisite ulteriori informazioni dal proponente o da altri soggetti competenti in materia ambientale”, può sospendere i lavori o le attività autorizzate e disporre l’adozione delle opportune misure correttive (art. 28, comma 6, D.Lgs. n. 152/2006). L’ipotesi di violazione delle condizioni ambientali viene, invece, disciplinata dall’art. 29, D.Lgs. n. 152/2006.

Nell’ipotesi di cui all’art. 28, comma 6, D.Lgs. n. 152/2006, qualora emerga la necessità, l’autorità competente, allo scopo di modificare il provvedimento di VIA o stabilire condizioni ambientali ulteriori rispetto a quelle previste nel provvedimento originario, dispone l’aggiornamento dello studio di impatto ambientale e la nuova pubblicazione dello stesso, al fine di un nuovo avvio del procedimento, assegnando al proponente un termine non superiore a novanta giorni (art. 28, comma 7, D.Lgs. n. 152/2006).

L’autorità competente dà informazione sul proprio sito web delle modalità di svolgimento delle attività di verifica, dei risultati delle verifiche stesse, dei controlli e delle eventuali misure correttive adottate, dei dati relativi all’attuazione dei monitoraggi ambientali da parte del proponente (art. 28, comma 8, D.Lgs. n. 152/2006).

3.3.13 L’art. 21-decies, Legge n. 241/1990

L’art. 21-decies, Legge n. 241/1990, introdotto dalla Legge n. 120/2020, ha previsto una disciplina relativa alla riemissione di provvedimenti annullati dal giudice, con sentenza passata in giudicato, per vizi inerenti ad atti endoprocedimentali emessi nell’ambito del procedimento di VIA.

Il proponente, in tali circostanze, può richiedere l’attivazione di un procedimento semplificato.

In particolare, nel caso in cui non si rendano necessarie modifiche al progetto e fermi restando gli atti e i provvedimenti delle amministrazioni interessate rilasciati nel procedimento in questione, l’amministrazione che ha adottato l’atto viziato si esprime provvedendo alle integrazioni che siano necessarie per superare i rilievi, indicati dalla sentenza.

L’art. 21-decies, Legge n. 241/1990 indica i tempi entro cui l’amministrazione che ha emanato l’atto da riemettere deve provvedere. Una volta ricevuto l’atto o decorso il termine per la relativa adozione, l’amministrazione competente, nei successivi trenta giorni, emette nuovamente il provvedimento di VIA, ai sensi dell’art. 25, commi 2 e 2-bis, D.Lgs. n. 152/2006 e, ove necessario, degli artt. 14-quater e 14-quinquies, Legge n. 241/1990.

3.3.14 Le sanzioni

L’art. 29, comma 1, D.Lgs. n. 152/2006, stabilisce che, in caso di mancata acquisizione della pronuncia di compatibilità ambientale o della verifica di assoggettabilità a VIA, i provvedimenti di autorizzazione o approvazione adottati sono annullabili per violazione di legge.

L’art. 29, comma 2, introdotto dal D.Lgs. n. 104/2017, prevede che nei casi in cui vengano accertate violazioni delle condizioni ambientali del provvedimento di VIA o di verifica di assoggettabilità a VIA o dei provvedimenti unici di cui agli artt. 27 o 27-bis, l’autorità competente procede secondo la gravità delle infrazioni:

• alla diffida, assegnando un termine per eliminare le inosservanze;

• alla diffida e contestuale sospensione dell’attività, nei casi in cui vengano accertati rischi “di impatti ambientali significativi e negativi”;

• alla revoca del provvedimento di verifica di assoggettabilità a VIA o del provvedimento di VIA, qualora vengano reiterate le violazioni imposte con la diffida e nei casi in cui le reiterate violazioni diano luogo a “situazioni di pericolo o di danno per l’ambiente”.

GIURISPRUDENZA

L’art. 29, comma 3, riformulato dal D.Lgs. n. 104/2017, prevede l’assoggettamento a VIA postuma delle opere realizzate o in corso di realizzazione, nei casi di annullamento in sede giurisdizionale o in autotutela del provvedimento di VIA o del provvedimento di verifica di assoggettabilità.

In base alla previgente disposizione, di cui all’art. 29, comma 5, D.Lgs. n. 152/2006, era previsto l’assoggettamento a VIA postuma delle opere esclusivamente nei casi di annullamento in sede di autotutela o giurisdizionale delle autorizzazioni o concessioni rilasciate previa Valutazione di Impatto Ambientale o nel caso di annullamento del provvedimento di VIA.

APPROFONDIMENTI

La nuova disposizione (art. 29, comma 3, D.Lgs. n. 152/2006), chiarisce che, inoltre, devono essere sottoposte a VIA o a verifica di assoggettabilità a VIA le opere realizzate o in corso di realizzazione che non siano state sottoposte alle procedure di verifica di assoggettabilità, al procedimento di VIA statale di cui all’art. 25, D.Lgs. n. 152/2006, nonché ai procedimenti unici statale (art. 27) o regionale (art. 27-bis).

Nelle circostanze sopra evidenziate, previste dall’art. 29, comma 3 (ipotesi di intervenuto annullamento in sede giurisdizionale o in autotutela o nelle ipotesi in cui sia stato omesso il procedimento di VIA o di verifica di assoggettabilità a VIA), l’autorità competente assegna un termine all’interessato per l’avvio del procedimento e “può consentire la prosecuzione dei lavori o delle attività a condizione che tale prosecuzione avvenga in termini di sicurezza con riguardo agli eventuali rischi sanitari, ambientali o per il patrimonio culturale” (art. 29, comma 3, D.Lgs. n. 152/2006).

Qualora entro il termine fissato il soggetto interessato non provveda ad avviare un nuovo procedimento o nei casi in cui i procedimenti avviati (di cui agli artt. 25, 27 e 27-bis, D.Lgs. n. 152/2006) abbiano esito negativo, l’amministrazione competente impone al responsabile, prevedendo termini e modalità, di provvedere a proprie spese alla demolizione delle opere realizzate e al ripristino dello stato dei luoghi e della situazione ambientale. Qualora il responsabile non ottemperi all’ordine imposto dall’amministrazione competente, quest’ultima provvede d’ufficio a spese dello stesso responsabile, recuperando le spese ai sensi del R.D. n. 639/1910.

Occorre a riguardo rilevare che la disciplina in tema di VIA postuma, introdotta dall’ordinamento nazionale con il D.Lgs. n. 4/2008 e integrata dal D.Lgs. n. 104/2017, non è prevista dalla Direttiva n. 2011/92/UE, in base alla quale la procedura di compatibilità ambientale si ispira al principio europeo di prevenzione, secondo cui “prevenire è meglio che curare”. Ai sensi dell’art. 2 della Direttiva, infatti, la VIA deve essere svolta precedentemente al rilascio dell’autorizzazione relativa alla realizzazione dell’opera.

GIURISPRUDENZA

APPROFONDIMENTI

L’art. 29, commi 4 e ss. D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, prevede le sanzioni amministrative nelle ipotesi di opere realizzate anche parzialmente in assenza della VIA o della verifica di assoggettabilità e nei casi di violazione delle relative condizioni:

L’irrogazione delle sanzioni spetta all’autorità competente.

L’art. 29, comma 8, D.Lgs. n. 152/2006 prevede che i proventi derivanti dall’irrogazione delle sanzioni da parte dell’autorità statale sono versati all’entrata del bilancio dello Stato e in seguito riassegnati ai relativi capitoli di spesa del Ministero dell’ambiente e destinati alle attività di vigilanza, prevenzione e monitoraggio ambientale, di verifica dell’ottemperanza delle condizioni ambientali, e per la predisposizione di misure per la protezione sanitaria della popolazione in caso di incidenti o di calamità naturali.

Con Decreto del Ministero dell’ambiente 28 marzo 2018, n. 84, sono stati definiti i contenuti minimi dei verbali di accertamento, contestazione e notificazione dei procedimenti sanzionatori di cui all’art. 29, D.Lgs. n. 152/2006.

3.3.15 Il provvedimento autorizzatorio unico regionale

Con il D.Lgs. n. 104/2017 è stato, inoltre, previsto il provvedimento autorizzatorio unico regionale (art. 27-bis, D.Lgs. n. 152/2006). A differenza del provvedimento autorizzatorio ambientale statale, di cui all’art. 27, D.Lgs. n. 152/2006, il provvedimento regionale di cui all’art. 27-bis, è comprensivo della VIA e di “tutte le autorizzazioni, intese, concessioni, licenze, pareri, concerti, nulla osta e assensi comunque denominati, necessari alla realizzazione e all’esercizio del medesimo progetto” (art. 27-bis, D.Lgs. n. 152/2006, commi 1 e 7). Pertanto, il provvedimento autorizzatorio unico regionale, in quanto ricomprende tutte le autorizzazioni ai fini della realizzazione e dell’esercizio dei progetti, ha contenuto più ampio rispetto al provvedimento statale di cui all’art. 27, D.Lgs. n. 152/2006.

Inoltre, a differenza di quanto è previsto con riferimento al procedimento di competenza statale, nel caso della VIA regionale, il proponente non può scegliere tra il procedimento autorizzatorio unico e altro procedimento relativo al rilascio del solo provvedimento di VIA.

Infatti, ai sensi dell’art. 7-bis, comma 7, ultimo periodo, D.Lgs. n. 152/2006, “il procedimento di VIA di competenza regionale si svolge con le modalità di cui all’art. 27-bis”.

Il procedimento relativo al rilascio dell’autorizzazione unica regionale è disciplinato in modo sostanzialmente conforme a quello statale di cui all’art. 27. Il procedimento regionale risulta, tuttavia, più complesso. Coerentemente con gli elementi caratteristici di tale provvedimento unico regionale, alla conferenza di servizi indetta ai fini del rilascio del provvedimento in questione, partecipano tutte le amministrazioni interessate alla realizzazione ed esercizio del progetto, comprese le amministrazioni competenti in materia ambientale.

Con il D.L. n. 77/2021, convertito nella Legge n. 108/2021, sono state previste importanti novità nell’art. 27-bis, D.Lgs. n. 152/2006 (v. sotto). Inoltre, è stato introdotto l’art. 26-bis, D.Lgs. n. 152/2006, che disciplina una fase preliminare per le opere sottoposte a VIA regionale, volta, tra l’altro, alla definizione delle informazioni da inserire nello studio di impatto ambientale, “nonché alla definizione delle condizioni per ottenere le autorizzazioni, intese, concessioni, licenze, pareri, concerti, nulla osta e assensi, comunque denominati, necessari alla realizzazione e all’esercizio del progetto” (art. 26-bis, comma 1, D.Lgs. n. 152/2006). Il comma 2 dell’art. 26-bis, D.Lgs. n. 152/2006 prevede la pubblicazione della documentazione trasmessa ai sensi del comma 1 sul sito web dell’autorità competente, che comunica l’avvenuta pubblicazione alle amministrazioni e agli enti potenzialmente interessati. L’autorità competente indice contestualmente una conferenza di servizi preliminare, ai sensi dell’art. 14-bis, Legge n. 241/1990 (i relativi termini possono essere ridotti fino alla metà) con le menzionate amministrazioni. Tra le più importanti modifiche introdotte all’art. 27-bis, D.Lgs. n. 152/2006, si segnalano le seguenti: nell’ambito della verifica della completezza della documentazione, qualora sia richiesta la variante urbanistica di cui all’art. 8, D.P.R. 7 settembre 2000, n. 160, viene effettuata anche la verifica del rispetto dei requisiti per la procedibilità (art. 27-bis, comma 3); le osservazioni che il pubblico interessato può presentare entro trenta giorni riguardano anche la variazione dello strumento urbanistico (qualora il progetto comporti tale variazione) e, ove necessario, la VAS (art. 27-bis, comma 4); la determinazione motivata di conclusione della conferenza di servizi costituisce il provvedimento autorizzatorio unico regionale e comprende il provvedimento di VIA e i titoli abilitativi rilasciati per la realizzazione e l’esercizio del progetto (art. 27-bis, comma 7). Si segnala che, a seguito della modifica apportata al comma 7, il provvedimento di VIA non può più essere inteso come provvedimento autonomo e autonomamente impugnabile.

GIURISPRUDENZA

3.3.16 Perentorietà dei termini procedimentali relativi allo screening e alla VIA

Con il D.Lgs. n. 104/2017 è stata introdotta la previsione in base alla quale tutti i termini del procedimento di VIA statale ai sensi dell’art. 25, D.Lgs. n. 152/2006 sia del provvedimento unico statale ai sensi dell’art. 27, D.Lgs. n. 152/2006 e regionale (in base all’art. 27-bis), nonché il termine per il rilascio del provvedimento di verifica di assoggettabilità, sono perentori, ai sensi degli artt. 2, commi da 9 a 9-quater e 2-bis, della Legge n. 241/1990. In virtù del richiamo alle menzionate disposizioni normative, si comprende che i termini delle diverse fasi procedimentali devono intendersi perentori nel senso che, nel caso di mancato rispetto di tali termini, incluso, naturalmente, il termine finale per l’adozione del provvedimento, il proponente può chiedere l’esercizio del potere sostitutivo ai sensi dell’art. 2, comma 9-ter, Legge n. 241/1990 e il risarcimento del danno da ritardo di cui all’art. 2-bis, Legge n. 241/1990. Il mancato rispetto dei termini procedimentali ha, inoltre, come conseguenza responsabilità disciplinari, penali e contabili.

I termini del procedimento di VIA e il termine finale del procedimento di screening devono, comunque, essere considerati ordinatori, nel senso che non implicano la decadenza dell’Amministrazione dal potere di provvedere. Altrimenti, sotto tale profilo, il D.Lgs. n. 104/2017, che ha modificato il D.Lgs. n. 152/2006, risulterebbe in contrasto con la Direttiva n. 2011/92/UE, in base alla quale l’amministrazione deve esprimersi in modo esplicito sull’istanza di VIA o di verifica di assoggettabilità a VIA, né può essere omessa alcuna delle fasi del procedimento.

Occorre, a riguardo, rilevare che, con riferimento al procedimento di VIA statale, l’art. 23, comma 5, D.Lgs. n. 104/2017 prevede che le disposizioni sulla perentorietà dei termini non si applicano fino all’entrata in carica dei nuovi componenti della Commissione tecnica di verifica dell’impatto ambientale VIA e VAS. La Commissione si è insediata nel mese di maggio 2020.

GIURISPRUDENZA

APPROFONDIMENTI

3.3.17 La VIA interregionale

Nell’ipotesi di progetti di competenza regionale, localizzati anche nei territori di Regioni confinanti, il procedimento di VIA viene svolto d’intesa tra le autorità competenti (le Regioni o enti subdelegati: comune o Provincia) (art. 30, comma 1, D.Lgs. n. 152/2006).

Nei casi in cui determinati progetti sottoposti a VIA regionale possano avere impatti ambientali rilevanti sul territorio di Regioni confinanti, pur non essendo localizzati nei relativi territori, l’autorità competente è tenuta ad informare e ad acquisire i pareri delle autorità competenti di tali Regioni e degli enti territoriali che possono subire le conseguenze degli impatti ambientali (art. 30, comma 2, D.Lgs. n. 152/2006). A tal fine, l’autorità competente pubblica sul proprio sito web tutta la documentazione pervenuta (art. 30, comma 2-bis, D.Lgs. n. 152/2006, introdotto dal D.Lgs. n. 104/2017).

3.3.18 La VIA transfrontaliera

L’art. 32, D.Lgs. n. 152/2006, disciplina le consultazioni transfrontaliere, in coerenza con quanto prevede la Convenzione di Espoo del 25 febbraio 1991, ratificata con la Legge n. 640/1994.

Nel caso di progetti che possano avere impatti rilevanti sul territorio di altro Stato o su richiesta di altro Stato, il Ministero dell’ambiente, d’intesa con il Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, e con il Ministero per gli affari esteri, “quanto prima e comunque contestualmente alla informativa resa al pubblico interessato” notifica il progetto e la relativa documentazione fissando un termine non superiore a sessanta giorni, per la manifestazione di interesse a partecipare a tale procedura. Di tale notifica deve essere data notizia sul sito web dell’autorità competente.

Nell’ipotesi in cui venga espresso l’interesse a partecipare al procedimento, gli Stati trasmettono - entro novanta giorni dalla manifestazione dell’interesse - i pareri delle autorità competenti e le osservazioni del pubblico ovvero secondo modalità e termini concordati dagli Stati membri interessati. I termini finali per l’adozione del provvedimento di VIA, ai sensi dell’art. 25, comma 2, D.Lgs. n. 152/2006, sono prorogati di novanta giorni o del diverso termine concordato.

Gli oneri relativi alla predisposizione della documentazione necessaria sono a carico del proponente (art. 32, comma 4, D.Lgs. n. 152/2006).

L’autorità competente è tenuta a trasmettere agli Stati membri consultati i provvedimenti finali ai sensi degli artt. 25, 27 e 27-bis, D.Lgs. n. 152/2006.

Nel caso di progetti di competenza regionale che hanno impatti transfrontalieri, le Regioni e le Province autonome, fatto salvo quanto previsto in accordi internazionali, informano immediatamente il Ministero dell’ambiente e collaborano con quest’ultimo per lo svolgimento del procedimento. L’art. 32, comma 5, D.Lgs. n. 152/2006 prevede che, al fine di semplificare e rendere più agevole l’attuazione della convenzione, il Ministero dell’ambiente, il Ministero dei beni e le attività culturali e del turismo, e il Ministero degli affari esteri, d’intesa con le Regioni interessate, stipulano accordi volti a disciplinare le fasi del procedimento.

3.3.19 Norme transitorie

Le nuove disposizioni trovano applicazione ai procedimenti avviati dal 16 maggio 2017 (art. 23, D.Lgs. n. 104/2017). Il D.Lgs. 16 giugno 2017, n. 104 è stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 6 luglio 2017 ed è entrato in vigore il 21 luglio 2017. Le nuove disposizioni trovano applicazione ai procedimenti avviati dal 16 maggio 2017 al fine di garantire il rispetto della Direttiva n. 2014/52/UE, alle cui disposizioni gli Stati membri dovevano conformarsi entro il 16 maggio 2017 (art. 3, Direttiva n. 2014/52/UE).

Sono sottoposti alla previgente disciplina in materia i procedimenti di screening e di VIA pendenti alla data del 16 maggio 2017. In tal caso, il proponente può chiedere, entro sessanta giorni dall’entrata in vigore del D.Lgs. 16 giugno 2017, n. 104, l’applicazione della nuova disciplina.

Le disposizioni introdotte dalla Legge n. 120/2020 si applicano alle istanze di verifica di assoggettabilità a VIA e di VIA presentate dopo il 15 settembre 2020.

Le norme introdotte dalla Legge n. 108/2021 hanno trovato applicazione a partire dal 31 luglio 2021.

3.3.20 La VIA delle opere strategiche

La disciplina in materia di VIA delle grandi opere (c.d. VIA speciale) è stata introdotta con il D.Lgs. n. 190/2002, in attuazione dell’emanazione della Legge n. 443/2001, con la quale è stata prevista una delega al Governo per realizzare nel modo più sollecito possibile le infrastrutture e gli insediamenti produttivi strategici e di interesse nazionale.

Con D.Lgs. n. 163/2006 è stato abrogato il D.Lgs. n. 190/2002. Le disposizioni in materia di VIA c.d. speciale, riprodotte dagli artt. 182 ss. dello stesso D.Lgs. n. 163/2006, sono state abrogate dal D.Lgs. n. 50/2016. In base a quest’ultimo decreto legislativo, ai procedimenti avviati successivamente all’entrata in vigore del D.Lgs. n. 50/2016 trovavano applicazione le disposizioni di cui al D.Lgs. n. 152/2006, Parte II in materia di VIA c.d. “ordinaria”.

Ai sensi dell’art. 216, comma 27, D.Lgs. n. 50/2016, le disposizioni della VIA speciale si applicavano ai procedimenti già avviati e per le varianti.

Con il D.Lgs. n. 36/2023, è stato abrogato il D.Lgs. n. 50/2016. In base all’art. 225, comma 11, D.Lgs. n. 36/2023, “le procedure per la valutazione di impatto ambientale delle grandi opere avviate alla data di entrata in vigore del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo n. 50 del 2016, secondo la disciplina già prevista dagli articoli 182, 183, 184 e 185 del codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, di cui al decreto legislativo n. 163 del 2006, sono concluse in conformità alle disposizioni e alle attribuzioni di competenza vigenti all’epoca del predetto avvio. Le medesime procedure trovano applicazione anche per le varianti”.

Risulta, pertanto, utile illustrare gli aspetti più importanti del procedimento di VIA previsto dagli artt. 182 ss., D.Lgs. n. 163/2006.

Il procedimento di VIA delle opere strategiche, ai sensi degli artt. 182 ss., D.Lgs. n. 163/2006, si svolge sul progetto preliminare, per finalità di semplificazione della procedura di approvazione di tali opere. Il progetto preliminare presenta, infatti, un livello di dettaglio inferiore rispetto al progetto definitivo e, pertanto, semplifica le valutazioni delle amministrazioni competenti. Occorre, comunque, rilevare che progetto il preliminare di cui all’art. 165, D.Lgs. n. 163/2006 presenta un contenuto più dettagliato rispetto al preliminare “ordinario” previsto dall’art. 93, D.Lgs. n. 163/2006 (ora, in base all’art. 41, D.Lgs. n. 36/2023, progetto di fattibilità tecnico-economica). La scelta di sottoporre alla procedura di VIA delle opere strategiche il progetto preliminare non è stata ritenuta irragionevole da parte del giudice amministrativo.

GIURISPRUDENZA

Peraltro, occorre evidenziare che tale previsione, relativa all’assoggettamento a VIA del progetto preliminare, al momento in cui è stata introdotta, con il D.Lgs. n. 190/2002 era derogatoria rispetto alla disciplina della VIA c.d. “ordinaria” (ai sensi dell’art. 6, Legge n. 349/1986 e, successivamente, del D.Lgs. n. 152/2006, come modificato dal D.Lgs. n. 4/2008), in base alla quale doveva essere sottoposto a VIA il progetto definitivo.

Come è stato già rilevato, in base alle nuove norme in materia di VIA, introdotte dal D.Lgs. n. 104/2017, come modificate dalla Legge n. 120/2020, è previsto l’assoggettamento a VIA del progetto di fattibilità tecnica ed economica.

Occorre, inoltre, evidenziare che il D.Lgs. n. 190/2002 (art. 165, comma 3, D.Lgs. n. 163/2006) ha previsto, quale ulteriore elemento di semplificazione, la VIA del progetto preliminare insieme alle opere connesse. In base alla disciplina ordinaria, invece, le opere connesse rappresentano soltanto parametri di riferimento, mentre non formano oggetto del procedimento di VIA dell’opera principale.

Competente per l’istruttoria presso il Ministero dell’ambiente è la Commissione tecnica di verifica dell’impatto ambientale VIA e VAS.

Il procedimento di VIA c.d. speciale ha avvio con la presentazione, da parte del proponente, del progetto con lo studio di impatto ambientale al Ministero dell’ambiente. Per quanto riguarda termini e modalità relativi alla fase della partecipazione del pubblico, l’art. 182, comma 4, D.Lgs. n. 163/2006 fa riferimento alla disciplina ordinaria in materia di VIA (Legge n. 349/1986, e, successivamente, D.Lgs. n. 152/2006, Parte II).

Nel termine di novanta giorni dalla presentazione della documentazione da parte del proponente il Ministero dell’ambiente e il Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, nel caso di opere da realizzare in aree sottoposte a vincolo di tutela culturale o paesaggistica, formulano il parere di compatibilità ambientale dell’opera, che viene comunicato alle Regioni interessate, al Ministero delle infrastrutture e, per le opere individuate dall’art. 179 (insediamenti produttivi e infrastrutture private strategiche per l’approvvigionamento energetico), al Ministero delle attività produttive.

Ai sensi all’art. 165, comma 3 del D.Lgs. n. 163/2006, la Valutazione di Impatto Ambientale c.d. speciale viene espressa dal Cipe, con l’approvazione del progetto preliminare, sulla proposta del Ministero delle infrastrutture dei trasporti. L’approvazione del progetto preliminare da parte del Cipe, oltre a determinare l’accertamento della compatibilità ambientale dell’opera, perfeziona, ad ogni fine urbanistico ed edilizio, l’intesa Stato-Regione sulla sua localizzazione, in quanto comporta l’automatica variazione degli strumenti urbanistici vigenti ed adottati.

All’esito dell’approvazione del progetto preliminare, intervengono solitamente modifiche al progetto stesso, in sede di redazione del definitivo, che presenta un maggiore dettaglio. Spetta alla Commissione tecnica verificare se tali modifiche rendano necessario l’avvio di una nuova procedura di VIA.

In particolare, l’art. 185, comma 4, D.Lgs. n. 163/2006, prevede che la Commissione:

• entro trenta giorni dalla presentazione del progetto definitivo da parte del proponente, comunica al Ministero dell’ambiente le eventuali difformità tra questo e il preliminare;

• esprime, entro sessanta giorni dalla presentazione del progetto definitivo, il proprio parere sull’ottemperanza del progetto definitivo alle prescrizioni del provvedimento di compatibilità ambientale e in merito all’esatto adempimento dei relativi contenuti e prescrizioni.

Nel caso in cui il progetto definitivo sia differente dal preliminare, la Commissione informa di tale circostanza il Ministero dell’ambiente, che, ove ritenga, previa valutazione della stessa Commissione, che con il progetto definitivo siano state apportate modificazioni significative dell’impatto globale del progetto sull’ambiente, nei trenta giorni dalla comunicazione al soggetto aggiudicatore, concessionario o contraente generale, dispone l’aggiornamento dello studio di impatto ambientale e una nuova pubblicazione dello stesso, per consentire ai soggetti pubblici e privati interessati di inviare osservazioni.

Qualora sia riscontrato l’inadempimento ai contenuti e alle prescrizioni del provvedimento di VIA, il Ministro dell’ambiente, previa diffida a regolarizzare, “fa dare notizia dell’inottemperanza in sede di Conferenza di Servizi, al fine dell’eventuale rinnovo dell’istruttoria” (art. 185, comma 5, D.Lgs. n. 163/2006).

Il comma 6 dell’art. 185, D.Lgs. n. 163/2006, disciplina la verifica dell’ottemperanza delle prescrizioni nella fase successiva all’avvio dei lavori. Nel caso in cui vengano riscontrate modifiche del progetto che comportino significative variazioni dell’impatto ambientale, la Commissione riferisce al Ministro dell’ambiente, il quale ordina al gestore di adeguare l’opera e, nei casi di violazioni più gravi, chiede al Cipe la sospensione dei lavori e il ripristino della situazione ambientale a spese del responsabile, nonché “l’adozione dei provvedimenti cautelari previsti dall’art. 8 e 9, della Legge 8 luglio 1986, n. 349”.

3.3.21 Rapporti tra VIA e AIA

Con le modifiche apportate al D.Lgs. n. 152/2006 dal D.Lgs. n. 104/2017, è mutato il rapporto tra la VIA e l’Autorizzazione Integrata Ambientale, disciplinata dagli artt. 29-bis ss., D.Lgs. n. 152/2006 (riguarda le installazioni elencate nell’Allegato VIII, alla Parte II dello stesso Decreto legislativo (v. capitolo 3)).

In base al previgente art. 10, comma 1, D.Lgs. n. 152/2006, il provvedimento di VIA statale faceva luogo dell’Autorizzazione Integrata Ambientale di competenza dello Stato. Per quanto riguarda la VIA regionale, in base all’art. 10, comma 2, le Regioni e le Province autonome erano tenute ad assicurare un coordinamento della procedura AIA nell’ambito della VIA, per i progetti rientranti nella propria competenza, disponendo comunque “l’unicità della consultazione del pubblico per le due procedure”. Il comma 2 dell’art. 10 disponeva, inoltre: “se l’autorità competente in materia di VIA coincide con quella competente al rilascio dell’autorizzazione integrata ambientale, le disposizioni regionali e delle Province autonome possono prevedere che il provvedimento di valutazione d’impatto ambientale faccia luogo anche di quella autorizzazione”.

Con il D.Lgs. n. 104/2017, come è stato anticipato all’inizio del paragrafo, il rapporto tra VIA e AIA è mutato.

A riguardo, occorre fare riferimento all’art. 10, comma 1, D.Lgs. n. 152/2006, modificato dal D.Lgs. n. 104/2017, secondo cui “nel caso di progetti per i quali è prevista la procedura di verifica di assoggettabilità a VIA, l’autorizzazione integrata ambientale può essere rilasciata solo dopo che, ad esito della predetta procedura di verifica, l’autorità competente abbia valutato di non assoggettare i progetti a VIA”.

In base a tale norma, qualora un progetto debba essere sottoposto a screening, l’AIA potrà essere rilasciata soltanto quando, all’esito di tale procedura, l’autorità competente ritenga non necessaria la sottoposizione del progetto a VIA.

Inoltre, in base all’art. 26, comma 1, D.Lgs. n. 152/2006, introdotto dal D.Lgs. n. 104/2017, il provvedimento di VIA “è sempre integrato nell’autorizzazione e in ogni altro titolo abilitativo alla realizzazione dei progetti sottoposti a VIA, nonché nell’autorizzazione integrata ambientale, ove prevista”.

Dalla lettura delle disposizioni sopra riportate, emerge che il provvedimento di verifica di assoggettabilità a VIA o la VIA devono essere necessariamente rilasciate precedentemente alla conclusione del procedimento di AIA. In base alle nuove norme, infatti, la VIA è un provvedimento autonomo dall’AIA.

GIURISPRUDENZA

Come è stato rilevato, nell’ambito del procedimento unico ambientale di competenza statale di cui all’art. 27, D.Lgs. n. 152/2006 e del procedimento unico regionale previsto dall’art. 27-bis, D.Lgs. n. 152/2006, la VIA e l’AIA vengono ricomprese nei provvedimenti unici previsti da tali articoli.

3.4 Valutazione Ambientale Strategica (VAS)

Il procedimento di valutazione ambientale strategica, volto all’integrazione delle valutazioni ambientali nell’ambito dei procedimenti di adozione e approvazione dei piani e dei programmi, è disciplinato, a livello europeo, dalla Direttiva n. 2001/42/CE.

Tale Direttiva, secondo l’orientamento della giurisprudenza prevalente, a differenza della Direttiva n. 85/337/CEE, in materia di VIA, codificata nella Direttiva n. 2011/92/UE, non è immediatamente applicabile (non è, pertanto, una Direttiva self executing) nel territorio degli Stati membri.

GIURISPRUDENZA

La Direttiva n. 2001/42/CE ha, infatti, introdotto un quadro di norme procedurali comuni, mentre agli Stati spetta individuare i dettagli procedurali “tenendo conto del principio di sussidiarietà” (considerando n. 8).

La prima disciplina organica nazionale in materia di VAS è stata introdotta dal D.Lgs. n. 152/2006, Parte II, in attuazione dell’art. 1, comma 9, lett. f), Legge n. 308/2004, con la quale il Governo è stato delegato a introdurre una disciplina volta a garantire il pieno recepimento della Direttiva n. 2001/42/CE. Con il D.Lgs. n. 4/2008, le disposizioni del D.Lgs. n. 152/2006 in materia di VAS sono state sostanzialmente riformulate.

Tali importanti modifiche sono state previste allo scopo di superare alcune critiche che erano state mosse al D.Lgs. n. 152/2006, nella versione originaria, in base alla quale il procedimento di VAS era stato disciplinato sulla falsariga del procedimento di VIA, senza tenere in alcun conto delle differenze tra la natura dei due procedimenti.

Ulteriori modifiche sono state introdotte relativamente al procedimento di VAS, dal D.Lgs. n. 128/2010 e, da ultimo, dalla Legge n. 233/2021, con la quale è stato convertito il D.L. n. 152/2021, e dal D.L. 18 novembre 2022, n. 176, convertito nella L. n. 6/2023.

La VAS si ispira, come la VIA, ai principi di prevenzione, precauzione e di sviluppo sostenibile.

Tuttavia, la valutazione ambientale strategica consente una più efficace attuazione del principio di prevenzione che, come è stato rilevato dalla giurisprudenza (Consiglio di Stato, sez. IV, 5 settembre 2003, n. 4970), costituisce anche principio ispiratore della Valutazione di Impatto Ambientale.

Infatti, la VAS presenta una prospettiva più ampia rispetto alla VIA, in quanto non si limita alla valutazione della compatibilità ambientale di una singola opera in un determinato sito, ma ha ad oggetto piani e programmi che riguardano contesti ambientali ben più ampi.

La VIA ha ad oggetto singole opere; spetta all’autorità competente valutare caso per caso, se la localizzazione proposta sia o meno ambientalmente compatibile. La VAS consente, come detto, una più efficace attuazione del principio di prevenzione, in quanto si colloca a monte della VIA, quando cioè tutte le alternative sono ancora praticabili.

Un richiamo al principio di precauzione, specificazione del principio di prevenzione, è contenuto nel primo considerando della Direttiva n. 2001/42/CE, dove si legge anche: “le esigenze connesse con la tutela dell’ambiente devono essere integrate nella definizione delle politiche e delle azioni comunitarie, in particolare nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile”. La VAS è, infatti, come la VIA, un istituto di natura trasversale, con il quale viene attuato un contemperamento tra l’interesse alla tutela dell’ambiente e l’interesse all’attività economica pubblica e privata.

Di seguito si riportano le definizioni della Direttiva n. 2001/42/CE:

3.4.1 Piani e programmi sottoposti a VAS

La VAS è disciplinata dal D.Lgs. n. 152/2006, Parte II.

In recepimento della Direttiva n. 2001/42/CE, con il D.Lgs. n. 152/2006, Parte II, sono sottoposti a VAS i piani e programmi, di natura pubblica e cioè, i piani e i programmi:

• che sono elaborati e/o adottati da un’autorità a livello nazionale, regionale o locale oppure predisposti da un’autorità per essere approvati, mediante una procedura legislativa, amministrativa o negoziale e

• che sono previsti da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative (art. 5, comma 1, lett. e), D.Lgs. n. 152 del 2006).

Sono obbligatoriamente soggetti a valutazione ambientale strategica i piani e i programmi che possono avere effetti significativi sull’ambiente e sul patrimonio culturale e cioè i seguenti strumenti di pianificazione e programmazione (art. 6, comma 2, D.Lgs. n. 152/2006):

Sono, pertanto, obbligatoriamente sottoposti a VAS i piani e i programmi che definiscono il quadro di riferimento per l’approvazione, l’autorizzazione, l’area di localizzazione o comunque la realizzazione dei progetti sottoposti a VIA o a verifica di assoggettabilità a VIA (elencati negli Allegati II, II-bis, III, e IV del D.Lgs. n. 152/2006) e, inoltre, i piani e i programmi da sottoporre a valutazione di incidenza ambientale, ai sensi del D.P.R. n. 357/1997.

GIURISPRUDENZA

Ai fini dell’assoggettamento a VAS di un piano o di un programma, è necessario che l’adozione e approvazione di tali strumenti involgano scelte di natura strategica.

GIURISPRUDENZA

APPROFONDIMENTI

3.4.2 Piani e programmi esclusi dalla VAS

3.4.3 Autorità competenti in materia di VAS. Autorità procedente e autorità competente

Sono sottoposti a VAS statale i piani e i programmi la cui approvazione spetta ad organi dello Stato. Sono, invece, sottoposti a VAS secondo le norme regionali i piani e i programmi la cui approvazione è di competenza delle Regioni, delle Province autonome o degli enti locali (art. 7, D.Lgs. n. 152/2006).

L’art. 7, comma 2, D.Lgs. n. 152/2006 sottopone a VAS, infatti, anche i piani e i programmi la cui approvazione spetta agli enti locali.

La VAS statale è di competenza del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, in collaborazione con il Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo.

Il D.Lgs. n. 152/2006 (art. 5, comma 1, lett. p), q) ed r) distingue:

GIURISPRUDENZA

3.4.4 Il procedimento di VAS

In recepimento delle disposizioni della Direttiva n. 2001/42/CE, l’art. 11, D.Lgs. n. 152/2006 definisce la VAS come un procedimento che comprende: “a) lo svolgimento di una verifica di assoggettabilità (limitatamente ai piani e ai programmi di cui all’art. 6, commi 3 e 3-bis); b) l’elaborazione del rapporto ambientale; c) lo svolgimento di consultazioni; d) la valutazione del rapporto ambientale e gli esiti delle consultazioni; e) la decisione; f) l’informazione sulla decisione; g) il monitoraggio”.

La VAS è finalizzata a garantire che gli impatti significativi sull’ambiente derivanti dall’attuazione dei piani “siano presi in considerazione durante la loro elaborazione e prima della loro approvazione” (art. 11, comma 3, D.Lgs. n. 152/2006). La VAS è, pertanto, effettuata prima dell’approvazione del piano o del programma ovvero anteriormente all’avvio della relativa procedura legislativa e comunque durante la fase di predisposizione dello stesso.

La VAS è parte integrante dei procedimenti di adozione e approvazione dei piani e dei programmi. Ne deriva che i provvedimenti di approvazione adottati senza la previa valutazione ambientale strategica, qualora sia necessaria, ai sensi del D.Lgs. n. 152/2006, Parte II, sono annullabili per violazione di legge.

GIURISPRUDENZA

3.4.5 La fase di scoping

Precedentemente all’avvio del procedimento di valutazione ambientale strategica, ha luogo la fase di consultazione tra il proponente o l’autorità procedente e gli altri soggetti competenti in materia ambientale (c.d. scoping), che entrano in collaborazione “sin dai momenti preliminari dell’attività di elaborazione di piani e programmi” (art. 13, comma 1, D.Lgs. n. 152/2006), al fine di definire la portata e il livello di dettaglio delle informazioni da includere nel rapporto ambientale (art. 13, comma 1, D.Lgs. n. 152/2006). Con la Legge n. 108/2021 è stato introdotto il secondo periodo dell’art. 13, comma 1; in base alla nuova disposizione, l’autorità competente, in collaborazione con l’autorità procedente, individua i soggetti competenti in materia ambientale da consultare e trasmette loro il rapporto preliminare. I contributi dei menzionati soggetti competenti sono inviati all’autorità competente e all’autorità procedente entro trenta giorni dall’avvio della consultazione. La consultazione prevista dall’art. 13, comma 1, D.Lgs. n. 152/2006 viene svolta sulla base del rapporto preliminare ambientale relativo ai possibili impatti ambientali significativi derivanti dall’attuazione del piano o del programma.

La fase di scoping, mentre è facoltativa nel caso del procedimento di Valutazione di Impatto Ambientale, è, invece, obbligatoria con riferimento alla VAS e, salvo quanto diversamente comunicato dall’autorità competente, si conclude entro quarantacinque giorni dall’invio del rapporto preliminare (art. 13, comma 2, D.Lgs. n. 152/2006). Il termine finale per la conclusione della fase di scoping è stato ridotto da novanta a quarantacinque giorni - fatto salvo il diverso termine comunicato dall’autorità competente - dalla Legge n. 233/2021.

3.4.6 Verifica di assoggettabilità a VAS

Sono sottoposti a verifica di assoggettabilità a VAS i piani e i programmi:

• diversi da quelli di cui all’art. 6, comma 2, D.Lgs. n. 152/2006, contenenti la definizione del quadro di riferimento per l’approvazione, l’autorizzazione, l’area di localizzazione o comunque la realizzazione di opere ed interventi di progetti;

• le modifiche minori dei piani e dei programmi di cui all’art. 6, comma 2, D.Lgs. n. 152/2006;

• i piani e i programmi di cui al comma 2 dell’art. 6 che determinano l’uso di piccole aree a livello locale.

Il procedimento, previsto dall’art. 12, D.Lgs. n. 152/2006, viene avviato con l’invio all’autorità competente da parte dell’autorità procedente di un rapporto preliminare di assoggettabilità a VAS - esclusivamente su supporto informatico - che comprende una descrizione del piano o del programma e le informazioni e i dati necessari a verificare gli impatti significativi sull’ambiente derivanti dall’attuazione del piano o del programma, sulla base dei criteri individuati nell’Allegato I, alla Parte II, D.Lgs. n. 152/2006, riportati nella tabella seguente.

I soggetti competenti in materia ambientale da consultare sono individuati dall’autorità competente in collaborazione con l’autorità procedente. A tali soggetti l’autorità competente trasmette il rapporto preliminare di assoggettabilità a VAS per l’acquisizione del parere, che deve essere inviato all’autorità competente e all’autorità procedente entro trenta giorni (art. 12, comma 2, D.Lgs. n. 152/2006).

L’autorità competente, salvo il caso in cui siano intervenuti diversi accordi con l’autorità procedente, nella fase istruttoria, verifica se il piano o il programma possa avere impatti significativi sull’ambiente, sulla base dei criteri di cui all’Allegato I, sopra riportati, e tenuto conto delle osservazioni pervenute (art. 12, comma 3, D.Lgs. n. 152/2006).

In base all’art. 6, comma 3, D.Lgs. n. 152/2006, l’autorità competente, nell’ambito del procedimento di verifica di assoggettabilità delle modifiche minori dei piani e dei programmi e dei piani e dei programmi di cui al comma 2 dell’art. 6, D.Lgs. n. 152/2006, che determinano l’uso di piccole aree a livello locale, deve tenere conto dei diversi livelli di sensibilità ambientale dell’area oggetto di intervento. In tal caso, infatti, l’Amministrazione competente decide discrezionalmente di sottoporre a VAS le modifiche o i piani, individuati dall’art. 6, comma 2, che presentino impatti ambientali importanti in considerazione delle esigenze di tutela ambientale dell’area interessata dalla realizzazione dei piani stessi.

GIURISPRUDENZA

Il procedimento si conclude con il provvedimento di verifica con il quale, entro novanta giorni dell’avvio del procedimento, l’autorità competente, sentita l’autorità procedente, tenuto conto dei contributi pervenuti, esclude o assoggetta a VAS il piano o il programma (art. 12, comma 4, D.Lgs. n. 152/2006, modificato dalla Legge n. 108/2021).

Il nuovo comma 3-bis dell’art. 12, introdotto dalla Legge n. 233/2021, di conversione del D.L. n. 152/2021, fornisce precisazioni in relazione all’obbligo di motivazione dell’autorità competente nel caso in cui il piano o il programma sia stato escluso dalla VAS, prevedendo, inoltre, che, in tal caso, la stessa autorità competente è tenuta a indicare eventuali raccomandazioni per evitare o prevenire effetti significativi e negativi sull’ambiente.

Ai sensi dell’art. 12, comma 5, D.Lgs. n. 152/2006, il provvedimento di verifica di assoggettabilità, insieme alle relative motivazioni, viene pubblicato in versione integrale sul sito web dell’autorità competente.

3.4.7 Disposizioni di semplificazione in materia di VAS

In base all’art. 12, comma 6, D.Lgs. n. 152/2006, la verifica di assoggettabilità a VAS o la VAS relativa a modifiche di piani e programmi o a strumenti attuativi già sottoposti a verifica di assoggettabilità o a VAS è limitata agli effetti significativi sull’ambiente “che non siano stati precedentemente considerati dagli strumenti normativamente sovraordinati”. La finalità di tale disposizione risiede nell’esigenza di semplificazione del procedimento, allo scopo di evitare “duplicazioni della valutazione” (v. l’art. 5, comma 2, Direttiva n. 2001/42/CE).

GIURISPRUDENZA

3.4.8 Fasi del procedimento di VAS

➔ L’avvio del procedimento

Il procedimento di VAS viene avviato con la trasmissione da parte dell’autorità procedente all’autorità competente della proposta di piano o di programma, insieme, tra l’altro, al rapporto ambientale, alla sintesi non tecnica, all’avviso al pubblico di cui all’art. 14, comma 1, D.Lgs. n. 152/2006 e a copia della ricevuta di avvenuto pagamento del contributo di cui all’art. 33, D.Lgs. n. 152/2006 (art. 13, comma 5, D.Lgs. n. 152/2006, sostituito dalla Legge n. 108/2021). I termini previsti per la conclusione del procedimento di VAS decorrono dalla data della pubblicazione dell’avviso al pubblico (art. 14, D.Lgs. n. 152/2006).

A seguito della modifica introdotta dalla Legge n. 108/2021, non è più prevista la pubblicazione di un avviso nella Gazzetta Ufficiale o nel Bollettino ufficiale regionale o provinciale.

GIURISPRUDENZA

➔ La partecipazione del pubblico

Ai fini della partecipazione del pubblico, l’autorità procedente e l’autorità competente pubblicano immediatamente la documentazione trasmessa di cui all’art. 13, comma 5, D.Lgs. n. 152/2006 sui propri siti web.

La proposta di piano o di programma, insieme alla documentazione prevista dall’art. 13, comma 5, D.Lgs. n. 152/2006 viene posta a disposizione dei soggetti competenti in materia ambientale e del pubblico, affinché possano esprimersi (art. 13, comma 5-bis, D.Lgs. n. 152/2006, introdotto dalla Legge n. 108/2021).

La documentazione, che comprende la proposta di piano o di programma, il rapporto ambientale e la sintesi non tecnica, viene depositata anche presso gli Uffici delle Regioni e delle Province il cui territorio risulti anche solo parzialmente interessato dal piano o programma o dai relativi impatti (art. 13, comma 6, D.Lgs. n. 152/2006).

In base all’art. 14, comma 2, D.Lgs. n. 152/2006, sostituito dalla Legge n. 108/2021 e successivamente modificato dalla Legge n. 233/2021, entro quarantacinque giorni dalla pubblicazione dell’avviso al pubblico di cui all’art. 14, comma 1, D.Lgs. n. 152/2006, “chiunque” può prendere visione della proposta di piano o programma e del rapporto ambientale, presentare osservazioni ed eventualmente nuovi elementi conoscitivi e valutativi. Il termine per la presentazione delle osservazioni del pubblico è stato ridotto da sessanta a quarantacinque giorni dalla Legge n. 233/2021.

Dalla lettura dell’art. 14, comma 2, D.Lgs. n. 152/2006 si evince che la partecipazione del pubblico nel procedimento di VAS avviene soltanto mediante l’invio di osservazioni scritte, in formato elettronico. Non è, infatti, prevista l’indizione, da parte dell’autorità competente, dell’inchiesta pubblica, che può, invece, essere indetta nell’ambito del procedimento di VIA ai sensi dell’art. 24-bis, D.Lgs. n. 152/2006.

➔ Fase istruttoria

Competente in ordine alla fase istruttoria dei procedimenti di VIA statale è la Commissione tecnica di verifica dell’impatto ambientale VIA e VAS (v. l’art. 8, D.Lgs. n. 152/2006), composta al massimo da settanta membri ed integrata, nei procedimenti per i quali sia riconosciuto un concorrente interesse regionale, da un esperto designato dalle Regioni e dalle Province autonome interessate. Si rinvia, al riguardo, a quanto è stato precisato con riferimento alla riforma della Commissione al par. n. 3.3.10.

In sede regionale, è competente per l’istruttoria l’organo individuato dalla Legge regionale.

L’autorità competente, in collaborazione con l’autorità procedente, svolge l’istruttoria tecnica, valuta la documentazione acquisita nell’ambito del procedimento, le osservazioni del pubblico e i risultati delle consultazioni transfrontaliere, di cui all’art. 32.

➔ Fase decisoria. Cenni alla natura della VAS

Il procedimento di VAS si conclude entro il termine di quarantacinque giorni dalla scadenza dei termini previsti dall’art. 14, D.Lgs. n. 152/2006, per l’invio delle osservazioni del pubblico, con l’espressione di un parere motivato da parte dell’autorità competente. Il termine previsto per la conclusione del procedimento è stato ridotto da novanta a quarantacinque giorni dalla Legge n. 233/2021.

Prima della presentazione del piano o programma per l’approvazione e tenendo conto delle risultanze del parere motivato e degli esiti delle consultazioni transfrontaliere, ai sensi dell’art. 32, l’autorità procedente, in collaborazione con l’autorità competente, provvede “alle opportune revisioni del piano o programma” (art. 15, comma 2, D.Lgs. n. 152/2006).

Secondo l’opinione di parte della dottrina, da tale disposizione si evince che la VAS ha natura vincolante. Secondo questa interpretazione, infatti, ai sensi dell’art. 15, comma 2, autorità procedente e competente provvedono alle opportune revisioni del piano e del programma, allo scopo di recepire le prescrizioni vincolanti della VAS.

APPROFONDIMENTI

GIURISPRUDENZA

Ne deriva che l’autorità procedente potrà discostarsi dagli esiti della VAS, dando conto dei motivi che rendono opportuna tale scelta.

Il D.Lgs. n. 152/2006 prevede che nel caso in cui l’Amministrazione competente non rilasci il parere di VAS nel termine di novanta giorni previsto dall’art. 15, D.Lgs. n. 152/2006, si applicano le disposizioni generali in materia di processo amministrativo, per l’accertamento del silenzio rifiuto della stessa Amministrazione (v. l’art. 15, comma 1, D.Lgs. n. 152/2006).

Si ritiene che, nel caso di infruttuoso decorrere del termine di novanta giorni di cui all’art. 15, D.Lgs. n. 152/2006 il procedimento di adozione o di approvazione del piano o del programma non possa concludersi, considerato il principio affermato dalla Direttiva n. 2001/42/CE e dalla normativa nazionale di recepimento, in base al quale le considerazioni ambientali devono essere integrate nell’ambito del processo di pianificazione e programmazione.

3.4.9 Pubblicazione della decisione finale

L’art. 17, D.Lgs. n. 152/2006 prevede la pubblicazione della decisione finale di adozione o approvazione del piano nel sito web delle autorità interessate, con l’indicazione del luogo in cui è possibile visionare il piano o il programma adottato e la documentazione acquisita nell’ambito dell’istruttoria.

Sono, inoltre, pubblicati nei siti web delle autorità interessate:

• il parere motivato espresso dall’autorità competente;

• una dichiarazione di sintesi in merito al modo in cui sono state integrate le considerazioni ambientali nel piano o nel programma nell’ambito del procedimento di VAS, nonché come si è tenuto conto del rapporto ambientale e degli esiti delle consultazioni, e delle ragioni per le quali è stato scelto il piano o il programma adottato, alla luce delle possibili alternative individuate;

• le misure adottate in merito al monitoraggio, previsto dall’art. 18, D.Lgs. n. 152/2006 (art. 17, D.Lgs. n. 152/2006).

3.4.10 Monitoraggio

In base all’art. 18, comma 1, D.Lgs. n. 152/2006, il monitoraggio consente di verificare l’attualità dello strumento di pianificazione o di programmazione approvato e di correggerne, eventualmente, i contenuti, nelle ipotesi in cui se ne ravvisi la necessità al fine di eliminare “gli impatti negativi imprevisti”. Il monitoraggio è effettuato dall’autorità competente in collaborazione con l’autorità procedente anche avvalendosi delle Agenzie ambientali e dell’ISPRA (Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale).

Nel piano o nel programma sono individuate le responsabilità e le risorse necessarie per la realizzazione e la gestione del monitoraggio.

L’art. 18, comma 3, D.Lgs. n. 152/2006, modificato dalla Legge n. 108/2021, prevede che a mezzo dei siti web dell’autorità competente e dell’autorità procedente, viene data notizia delle modalità di svolgimento del monitoraggio, dei relativi risultati e delle eventuali misure correttive adottate al fine di eliminare gli impatti negativi imprevisti dei piani e dei programmi.

In base all’art. 18, comma 2-bis, D.Lgs. n. 152/2006, introdotto dalla Legge n. 108/2021, l’autorità procedente trasmette all’autorità competente i risultati del monitoraggio ambientale e le eventuali misure correttive. Inoltre, secondo l’art. 18, comma 2-ter, D.Lgs. n. 152/2006, anche esso introdotto dalla Legge n. 108/2021, l’autorità competente si esprime entro trenta giorni sui risultati del monitoraggio ambientale e sulle eventuali misure correttive adottate dall’autorità procedente.

3.4.11 VAS interregionale

Ai sensi dell’art. 30, comma 1, D.Lgs. n. 152/2006, nel caso di piani e programmi soggetti a VAS regionale che interessino anche il territorio di Regioni confinanti, le procedure di VAS sono effettuate d’intesa tra le autorità competenti.

Nel caso di piani e programmi sottoposti a VAS regionale che possano avere effetti sul territorio di Regioni confinanti, l’autorità competente deve darne informazione alle autorità competenti di tali Regioni e agli enti territoriali interessati, mettendo tali informazioni a disposizione sul proprio sito web, ed è tenuta ad acquisire i pareri delle medesime amministrazioni.

3.4.12 VAS transfrontaliera

L’art. 32, D.Lgs. n. 152/2006 disciplina il procedimento di VAS transfrontaliero in attuazione della Convenzione di Espoo il 25 febbraio 1991, ratificata con Legge n. 640/1994.

Analogamente a quanto è previsto per la VIA, nel caso di piani e programmi assoggettati a VAS che possano avere impatti rilevanti sul territorio di altro Stato o su richiesta di altro Stato, il Ministero dell’ambiente, d’intesa con il Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, e con il Ministero per gli affari esteri, “quanto prima e comunque contestualmente alla informativa resa al pubblico interessato” notifica la documentazione relativa al piano o al programma, fissando un termine non superiore a sessanta giorni, per la manifestazione di interesse a partecipare a tale procedura. Di tale notifica deve essere data notizia sul sito web dell’autorità competente.

Nell’ipotesi in cui venga espresso l’interesse a partecipare al procedimento, gli Stati trasmettono - entro novanta giorni dalla manifestazione dell’interesse - i pareri delle autorità competenti e le osservazioni del pubblico ovvero secondo modalità e termini concordati dagli Stati membri interessati.

Gli oneri relativi alla predisposizione e distribuzione della documentazione necessaria sono a carico dell’autorità procedente (art. 32, comma 4, D.Lgs. n. 152/2006).

L’autorità competente è tenuta a trasmettere agli Stati membri consultati le decisioni finali e le informazioni stabilite dall’art. 17, D.Lgs. n. 152/2006.

Nel caso di progetti di competenza regionale che hanno impatti transfrontalieri, le Regioni e le Province autonome, fatto salvo quanto previsto in accordi internazionali, informano immediatamente il Ministero dell’ambiente e collaborano con quest’ultimo per lo svolgimento del procedimento. L’art. 32, comma 5, D.Lgs. n. 152/2006 prevede che, al fine di semplificare e rendere più agevole l’attuazione della convenzione, il Ministero dell’ambiente, il Ministero dei beni e le attività culturali e del turismo, e il Ministero degli affari esteri, d’intesa con le Regioni interessate, stipulano accordi volti a disciplinare le fasi del procedimento.

3.4.13 Rapporti tra VIA e VAS

Riguardo ai rapporti tra VIA e VAS, l’art. 10, comma 5, D.Lgs. n. 152/2006 stabilisce che nella predisposizione dello studio di impatto ambientale ai fini della VIA, possono essere utilizzate informazioni e analisi contenute nel rapporto ambientale.

La documentazione e gli esiti della VAS sono tenuti in considerazione ai fini della VIA (v. l’art. 10, comma 5, D.Lgs. n. 152/2006).

Ne deriva che qualora l’autorità competente in materia di VIA intenda discostarsi dalle valutazioni espresse in sede di VAS, dovrà adeguatamente motivare tale scelta.

APPROFONDIMENTI

Inoltre, l’art. 6, comma 12, D.Lgs. n. 152/2006, ha previsto che, ferma l’applicazione della VIA, ove ne ricorrano i presupposti, deve essere esclusa la necessità della VAS nelle ipotesi di varianti ex lege agli strumenti di pianificazione e programmazione territoriale o della destinazione dei suoli, conseguenti a provvedimenti di autorizzazione di singole opere.

GIURISPRUDENZA

Altra norma di coordinamento tra VIA e VAS è l’art. 10, comma 4, in base al quale la verifica di assoggettabilità può essere svolta nell’ambito della VAS. “In tal caso le modalità di informazione del pubblico danno specifica evidenza della integrazione procedurale”.

3.4.14 Piano regolatore portuale. Rapporti tra VIA e VAS

Sempre in tema di rapporti tra VIA e VAS, in base all’art. 6, comma 3-ter, in linea l’art. 10, comma 5, D.Lgs. n. 152/2006, per i progetti di opere e interventi che devono essere realizzati nell’ambito del piano regolatore portuale, che sia già stato sottoposto a VAS, costituiscono dati acquisiti ai fini della VIA del piano stesso gli elementi valutati nell’ambito della valutazione ambientale strategica o comunque desumibili dal Piano regolatore portuale.

Inoltre, qualora debba essere sottoposto a VIA il piano regolatore portuale o le relative varianti, tale procedura viene integrata nell’ambito della VAS e si conclude con un unico provvedimento.

3.5 La valutazione di incidenza

La valutazione di incidenza è stata introdotta nell’ordinamento comunitario dall’art. 6, Direttiva n. 92/43/CE, che trova applicazione alle aree naturali di interesse comunitario, tutelate dalle Direttiva n. 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici e 92/43/CE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonché della fauna e della flora selvatiche.

In particolare, le Direttiva n. 79/409/CEE (recepita dalla Legge 11 febbraio 1992, n. 152) e n. 92/43/CE (recepita dal D.P.R. n. 357/1997) hanno l’obiettivo di conservare rispettivamente le specie di uccelli tutelate, e gli habitat di specie animali e vegetali minacciate di estinzione. La Direttiva n. 92/43/CE prevede l’istituzione della rete natura 2000 di cui fanno parte i siti di importanza comunitaria (s.i.c.), istituiti ai sensi della stessa Direttiva e le zone anche le zone di protezione speciale (z.p.s.), istituite in base alla Direttiva n. 79/409/CEE. La rete natura 2000 è una rete ecologica a livello europeo, considerata la necessità di adottare misure a livello comunitario, per fronteggiare i pericoli, di natura generalmente transfrontaliera, che incombono sulle specie minacciate di estinzione.

Le z.p.s. sono istituite dalle Regioni, mentre per l’individuazione dei siti di importanza comunitaria (s.i.c.), la Direttiva n. 92/43/CE, prevede un procedimento articolato in più fasi. Ogni stato membro propone alla Commissione europea gli elenchi di siti in cui si trovano tipi di habitat naturali e di habitat di specie elencati, rispettivamente, negli Allegati I e II della Direttiva. La Commissione elabora l’elenco dei siti di importanza comunitaria, sulla base degli elenchi trasmessi dagli Stati membri. Successivamente, lo stato membro designa i siti di importanza comunitaria come zone speciali di conservazione (z.s.c.).

La valutazione di incidenza è prevista dall’art. 6, comma 3, Direttiva n. 92/43/CE, in base al quale “qualsiasi piano o progetto non direttamente connesso e necessario alla gestione del sito, ma che possa avere incidenze significative su tale sito, singolarmente o congiuntamente ad altri piani e progetti, forma oggetto di una opportuna valutazione dell’incidenza che ha sul sito, tenendo conto degli obiettivi di conservazione del medesimo”.

GIURISPRUDENZA

In base all’art. 6, comma 3, Direttiva n. 92/43/CE, la valutazione di incidenza riguarda qualsiasi piano o progetto che possa avere impatti significativi sul sito.

GIURISPRUDENZA

Un progetto o un piano può essere approvato nonostante gli esiti negativi della valutazione di incidenza, soltanto quando non vi siano soluzioni alternative e in presenza di motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, “inclusi motivi di natura sociale ed economica” (art. 6, comma 4, Direttiva n. 92/43/CEE).

In tale circostanza, “lo Stato membro adotta ogni misura compensativa necessaria per garantire che la coerenza globale di Natura 2000 sia tutelata. Lo Stato membro informa la Commissione delle misure compensative adottate”.

GIURISPRUDENZA

La Direttiva n. 92/43/UE è stata recepita nell’ordinamento italiano con il D.P.R. n. 357/1997, successivamente modificato dal D.P.R. n. 120/2003.

In base alle norme nazionali, in linea con la Direttiva n. 92/43/CE, è prevista la sottoposizione a valutazione di incidenza anche dei proposti siti di importanza comunitaria, compresi negli elenchi nazionali trasmessi dagli Stati membri alla Commissione UE.

I rapporti tra valutazione di incidenza e VIA sono regolati dall’art. 10, comma 3, D.Lgs. n. 152/2006, secondo cui la valutazione di incidenza viene ricompresa nell’ambito del procedimento di VIA quando un’opera assoggettata a Valutazione di Impatto Ambientale abbia impatti significativi su siti di importanza comunitaria. In tale ipotesi, lo studio di impatto ambientale deve contenere le informazioni necessarie ai fini della valutazione di incidenza, di cui all’Allegato G, D.P.R. n. 357/1997.

Inoltre, quando un piano o un programma possa determinare impatti significativi su un sito di importanza comunitaria, la valutazione di incidenza viene ricompresa nell’ambito della valutazione ambientale strategica.